行政強制法的實施對船舶安檢的影響

王運鵬 任仲坦

摘 要:《中華人民共和國行政強制法》已于2012年1月1日起施行。該法系統地對行政強制行為進行了規范，力

圖將行政強制納入法治化軌道，以有效監督和保障行政機關依法行政，保護公民、法人或其他組織的合法

權益。該法律的生效實施對船舶安全檢查工作特別是禁止船舶離港工作產生了較大的影響。在此背景下，

海事管理機構應相應地完善海事法規體系，規范船舶安全檢查工作。

關鍵詞:行政強制法 船舶 安全檢查

船舶安全檢查工作依據

我國的船舶安全檢查工作法律體系主要由國際法和國內法組成。國際法主要包括IMO海事公約及我國簽署的備忘錄，國內法包括法律、行政法規和規章。

國際法層次，我國開展PSC檢查的依據主要包括SOLAS74、MARPOL73/78；STCW公約及其95年議定書、1966年載重線公約、1969年噸位公約、1972年國際海上避碰規則公約及各公約歷年修正案等。為推動PSC的發展和全球統一標準，IMO大會還通過了一系列的決議來對PSC行為進行規范和指導。如A.787(19)“Procedures For Port State Control”（港口國監督程序）、A.882(21)號決議案等，一直是各國開展PSC檢查的指導性文件。以上公約、決議在我國的適用問題，普遍認為如果無涉外因素（如FSC檢查）則適用國內法；如果有涉外因素，則適用國際法。

國內法層次，我國進行船舶安全檢查的主要依據是《海上交通法》和《對外國籍船舶管理規則》及《船舶安全檢查規則》?！逗Ｉ辖煌ò踩ā返?條規定：“中華人民共和國港務監督機構，是對沿海水域的交通安全實施統一監督管理的主管機關”，《對外國籍船舶管理規則》第2條規定：“在中華人民共和國港口和沿海水域航行的外國籍船舶應遵守本規則以及中華人民共和國一切有關法令、規章和規定。中華人民共和國政府設置在港口的港務監督認為有必要對船舶進行檢查時，船舶應接受檢查”。以上法律法規對開展船舶安全檢查工作進行了法律授權，明確了海事管理機構的職責。在《船舶安全檢查規則》中，對船舶安全檢查的程序、內容等具體操作問題又進行了進一步規范。

針對禁止船舶離港的情況，《海安法》第19條和《對外國籍船舶管理規則》第8條都進行了規定，明確了五種情形下海事機構有權對船舶實施禁止離港。但是關于實施禁止離港的工作程序，在以上法律法規中沒有規定，只是在《船舶安全檢查規則（2009）》后以部海事局文件的形式配套發布了《船舶安全檢查工作程序》（海船舶【2010】614號）。根據該工作程序及長久以來形成的安全檢查習慣做法，海事機構在實施禁止船舶離港時，向行政相對人出具的只是一份《禁止離港通知書》。

《行政強制法》對行政強制措施的程序要求

禁止船舶離港的性質在法律上沒有明確規定，但長久以來已經基本達成了共識，即其應該是一種行政強制措施。符合《行政強制法》對行政強制措施的定義。

《行政強制法》第2條：“行政強制措施，是指行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為?！苯勾半x港是因為船舶本身存在危及海上安全和海洋環境污染的威脅而對船舶做出的禁止離港的行政行為，也就是對船舶進行了臨時性控制。

中國海事局2004年發布的《海事行政強制實施程序暫行規定》（海船舶【2004】515號）也明確將禁止船舶離港作為了一種海事行政強制措施。禁止船舶離港工作應當符合《行政強制法》規定的行政強制措施實施程序。

《行政強制法》第18條規定：“行政機關實施行政強制措施應當遵守下列規定：實施前須向行政機關負責人報告并經批準；由兩名以上行政執法人員實施；出示執法身份證件；通知當事人到場；當場告知當事人采取行政強制措施的理由、依據以及當事人依法享有的權利、救濟途徑；聽取當事人的陳述和申辯；制作現場筆錄；現場筆錄由當事人和行政執法人員簽名或者蓋章，當事人拒絕的，在筆錄中予以注明；當事人不到場的，邀請見證人到場，由見證人和行政執法人員在現場筆錄上簽名或者蓋章；法律、法規規定的其他程序。”

現行安全檢查制度存在的問題

禁止離港程序不符合《行政強制法》相關規定。雖然《海事行政強制實施程序暫行規定》與《船舶安全檢查工作程序》對禁止船舶離港的工作要求不完全一致，但以上兩個管理規定均屬于規范性文件層次，二者具有同等法律效力。《行政強制法》生效之后，從法律的層次對行政強制措施的實施進行了明確。海事局規范性文件與法律規定的內容不一致時，應當對規范性文件進行修改，執行法律的規定。

對船舶安全檢查不當滯留的救濟途徑不完善。船舶安全檢查作為一項行政執法行為，難免會因為這項工作的專業性、技術性很強的特點，及檢查官專業水平的優劣、認識上的偏差等造成對船舶的不當行為，這種不當行為在法律上屬于行政侵權行為，有侵權必須有救濟，這是法治國家的必然要求。特別是港口國監督行為，涉及到外國籍船舶，一旦侵權行為得不到合理的賠償，無論對船東還是對船旗國都會造成重大影響，實踐中船旗國采取反措施的做法也時有發生。如1998年，某國PSC機構加大了對中國籍船舶的檢查力度，多艘中國籍船舶被滯留，其中有些被認為是非法滯留，使中國籍船舶滯留率明顯上升，已經影響到了中國國籍船舶的國際聲譽。為此，中國PSC機構采取了反措施，加大對該國船舶檢查，也滯留了多艘該國國籍船舶。最終的結果是兩敗俱傷，兩國船舶同時進入黑名單。為此，大多國家的國內法也對PSC侵權救濟做了詳細的規定。在諸多的救濟途徑中，國家賠償是其核心內容。我國《國家賠償法》第三十六條第（二）項和第（三）項規定“……查封、扣押、凍結財產的，解除對財產的查封、扣押、凍結，造成財產損壞的，能夠恢復原狀的恢復原狀，不能恢復原狀的，按照損害程度給付相應的賠償金……”，根據以上規定，行政機關對船舶不當滯留的只需解除滯留即可滿足賠償要求。而船舶因非法滯留可能造成昂貴的修理費、船舶滯期費等有形資產的損失，還有眾多無形資產損失如租價的可能降低、名譽損失等。但這些損失即使是在被侵權人復議勝訴后往往也得不到充分的賠償，甚至得不到任何賠償，這對行政相對人是極不公平的。

完善我國船舶安全檢查工作制度的幾點建議

禁止船舶離港作為一種強制措施，其實施程序應十分嚴謹，不能簡單的用一份《禁止離港通知書》來了事。應當完善禁止船舶離港工作程序，使之符合已經生效實施的《行政強制法》，這是我國海事機構依法行政的需要。或者也可以由部海事局統一將禁止船舶離港工作認定為一項特殊的行政強制措施，為提高行政效率，減少對船期的影響，而簡化工作程序。同時，《禁止離港通知書》的格式也應作相應的修改，根據《行政強制法》相關條款將行政相對人依法享有的權利、救濟途徑在禁止離港通知書中進行明確。

完善我國船舶安全檢查不當滯留國家賠償制度。建立健全國家賠償制度是我國建設法治社會的需要。溫家寶總理曾強調“有權必有責、用權受監督、侵權要賠償”。侵權要賠償既是維護憲法和法律尊嚴的需要，也是切實保障公民、法人和其他組織的合法權益的體現，是社會文明進步的體現。建立健全國家賠償制度，是社會從人治走向法治的重要標志之一，在法治社會，政府必須為自己的錯誤行為以及給民眾帶來的各種傷害給予事后補救。國家賠償是行政機關都不愿面對的話題，但是船舶安全檢查中的不當滯留會對行政相對人造成極大的影響。另外，港口國監督不當滯留船舶后的國家賠償制度還是國際法所確立的。聯合國海洋法公約（UNCLOS）作為調節各國海洋關系的“海洋憲法”，其第232條規定了“各國依照第六節所采取的措施如屬非法或根據可得到的情報超出合理的要求。應對這種措施所引起的并可以歸因于各該國的損害或損失負責。各國應對這種損害或損失規定向其法院申訴的辦法?！?/p>

我國的船舶安全檢查工作發展十分迅速。當前，我國的安全檢查相關工作制度還存在一些問題，如滯留程序制度、國家賠償形式等不健全問題，健全我國的船舶安全檢查工作相關法律法規既是海事機構依法行政的需要，也是體現我國航運大國、港口大國形象的需要，同時也是建設社會主義法治國家的一個組成部分。

(作者單位：唐山海事局)