自然資源“國有”需正確理解

周剛志

事關(guān)社會公眾所共享的公共利益，不能以獲取財產(chǎn)收益為目標(biāo)。否則，政府之所得，即民眾之所失。

2012年6月14日，黑龍江省人大常委會通過了《黑龍江省氣候資源探測和保護(hù)條例》（以下簡稱《條例》），其第7條明確規(guī)定：“氣候資源為國家所有。從事氣候資源探測活動，應(yīng)當(dāng)經(jīng)省氣象主管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)的氣候資源探測活動，應(yīng)當(dāng)通知所在地氣象主管機(jī)構(gòu)。”由于《條例》第2條第2款將“氣候資源”解釋為“能為人類活動所利用的風(fēng)力風(fēng)能、太陽能、降水和大氣成分等構(gòu)成氣候環(huán)境的自然資源”，部分網(wǎng)民就此發(fā)出了“居民使用太陽能是否需要繳費(fèi)”等質(zhì)疑聲。對此，黑龍江省氣象局辦公室副主任馬緒清援引我國《憲法》第9條作了簡要回應(yīng)。然則，《條例》在法理上仍然面臨諸多質(zhì)疑，譬如：“陽光”等“氣候資源”是否屬于憲法第9條中的“自然資源”？國家的自然資源所有權(quán)能否成為設(shè)置行政許可事項(xiàng)或行政收費(fèi)事項(xiàng)的依據(jù)？

我國憲法第9條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”這一條款制定于1982年，當(dāng)時中國尚奉行計劃經(jīng)濟(jì)體制，一切社會單位均被納入國家的指令性計劃之下，社會既無相當(dāng)規(guī)模的自由交易，民眾一切供給也均取之于單位及國家。在國家與單位的安排之下，雖然許多自然資源都具有財產(chǎn)屬性，卻不能進(jìn)入市場流通環(huán)節(jié)，國家當(dāng)然不能籍此收取費(fèi)用，社會也不會產(chǎn)生有關(guān)國有資源的所有權(quán)的內(nèi)涵爭議。

然而，自20世紀(jì)80年代以來，隨著改革開放的縱深發(fā)展，許多自然資源本身也被逐步納入市場化運(yùn)營軌道。于是，國家所有的“自然資源”就如同法國等國家一樣，逐漸分離為兩大部分，此即國家所有的“私產(chǎn)”和“公產(chǎn)”——行政法學(xué)者王名揚(yáng)先生介紹，法國法律把行政主體的財產(chǎn)區(qū)分為公產(chǎn)（domaine public）與私產(chǎn)（domaine prive），前者受行政法支配，后者受私法支配；然而，“某項(xiàng)財產(chǎn)是否應(yīng)享受公產(chǎn)的保護(hù)，根據(jù)它所履行的功能決定，不是根據(jù)它的性質(zhì)決定。陽光、風(fēng)力等自然資源，盡管在現(xiàn)代社會已經(jīng)開始具備財產(chǎn)的使用價值，但是它構(gòu)成人類個體生存的基本條件，也難以為人類所完全掌控，不宜界定為《憲法》第9條所說的“國家所有的自然資源”，更不能解釋為國家的“私產(chǎn)”。在此類自然資源的管理實(shí)踐中，行政等公權(quán)力機(jī)構(gòu)采取何種管理方式，事關(guān)社會公眾所共享的公共利益，不能以獲取財產(chǎn)收益為目標(biāo)。否則，政府之所得，即民眾之所失。如果將“自然資源”一概解釋為“國家財產(chǎn)”甚至“國家私產(chǎn)”，就會為相關(guān)部門收取使用費(fèi)打開“方便之門”。

如果我們承認(rèn)太陽能和風(fēng)能屬于“國家所有的自然資源”，《憲法》第9條能否成為《條例》設(shè)置行政許可事項(xiàng)的憲法依據(jù)呢？答案依然是否定的。我國《行政許可法》第11條明確規(guī)定：“設(shè)定行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)律，有利于發(fā)揮公民、法人或者其他組織的積極性、主動性，維護(hù)公共利益和社會秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。”這一條款深合《憲法》第9條所規(guī)定的“國家保障自然資源的合理利用”精神。公民個人與組織積極從事氣候資源探測活動，尤其是企業(yè)積極探索太陽能和風(fēng)能的開發(fā)利用，即使“測得數(shù)據(jù)不具有科學(xué)性和可比性”，也依然有利于兩型社會的建設(shè)，“有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展”，不宜設(shè)置實(shí)現(xiàn)許可事項(xiàng)予以限制。