近年長沙市違法用地特點及原因分析

張衛平

摘要：本文在對長沙市近幾年來違法用地情況進行詳細調研的基礎上，通過歸類分析的方法，指出近年來長沙市違法用地地基本特點，探討違法用地產生的原因。

關鍵詞：長沙市；違法用地；特點；原因

1長沙市違法用地特點

筆者通過走訪長沙市多個縣（市、區）國土資源局及基層國土資源所，以及對2007年以來長沙市土地衛片執法檢查相關數據進行對比分析的基礎上，總結得出：從用地性質的角度來看，近年長沙市的違法用地呈現出以下幾方面的特點。

1.1 交通運輸類違法用地點多面廣

目前許多交通運輸類線性工程項目，存在未批即用、邊報邊用的情況；或者在辦理項目用地審批時，只辦理了項目自身用地的審批，而相關配套施工、臨時堆料、取土卸土、輔助用地、安置用地等都未辦理用地審批，由于此類違法用地分布于沿線各施工路段，跨度比較大，因此便呈現出點多面廣的特點，如2010年度衛片檢查中，16宗交通運輸違法用地就分布在30多個行政村，所涉及的圖斑數達70多個。

1.2 公共管理與公共服務類違法用地與日俱增

近年來，隨著國家宏觀經濟政策的調整，新農村建設及各項民生工程的推進，基層政府相應出臺多項惠民政策，推動民生工程建設，于是，公共管理與公共服務類違法用地增長較快。該類違法用地宗數和面積增速持平，主體多為基層政府、科教單位。

1.3 工礦倉儲類違法用地比率居高不下

隨著長沙市城市經濟圈的成熟，經濟發展逐漸向城郊農村輻射，加上農村經濟的開放搞活，集體土地流轉的前期探索，各種小農經濟如雨后春筍般冒頭，工礦倉儲類違法用地增長迅猛，尤以法人工業違法用地和個人倉儲違法用地增勢明顯。就發生地域而言，倉儲類違法用地多發生市內五區范圍；而工業違法用地多發生在四縣市，尤以瀏陽最為突出。

1.4 商服類違法用地面積不大但形式多樣

長沙市商服類違法用地無論在用地宗數還是用地面積上都沒有大的發展和突破，但用地形式和違法主體上卻豐富多樣，農家樂、休閑山莊、社會無序取土卸土、駕校用地、建筑配套（混凝土攪拌場、預制場、堆放建筑材料等）為該類違法用地多發行業。

1.5 住宅違法用地以農村宅基地為主

長沙市住宅違法用地以農村宅基地為主。農村宅基地違法用地先期以法人違法為主，后期則演變成以個人違法為主了。

2違法用地產生的原因分析

造成違法用地的原因很多，也較復雜。根據長沙市違法用地的特點，從共性和個性兩個角度分析和查找原因如下：

2.1 共性的原因

2.1.1土地權利主體虛位

我國《土地管理法》規定：“城市市區的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有”。由此可以看出我國土地所有權主體不明，存在主體虛位現象。所以，當權利被侵犯時，站出來堅決維護、主張權利的人就很少；即使有人站出來，當對方以利相誘，主張者就會在個人利益和集體利益之間權衡，一旦誘惑達到一定程度，他便會選擇個人利益，放棄集體利益。

2.1.2土地供需矛盾緊張

一是土地是稀缺資源，加上耕地轉為建設用地的過程不可逆，因此我國實行嚴格的土地管理政策，每年每個省、市農用地轉用指標極為有限。二是耕地占補平衡困難。我國執行以省為單位的耕地總量動態平衡政策，作為省會城市的長沙，多年來的持續發展，耕地數量銳減，即使用地指標有保障，要實現耕地占補平衡也不是一件易事，只能省內異地、高價購買指標。

2.1.3利潤空間的存在

違法用地的形成有多種因素，最根本的原因是利益空間的存在。馬克思在《資本論》中揭示：“資本如果有百分之五十的利潤，它就會鋌而走險，如果有百分之百的利潤，它就敢踐踏人間一切法律，如果有百分之三百的利潤，它就敢犯下任何罪行，甚至冒著被絞死的危險”。近年來長沙市經濟快速發展，土地乃萬物之源、財富之母、百業存在之基礎，當違法用地可以獲取高額回報時，膽大者就會蠢蠢欲動、鋌而走險；基于法不責眾的僥幸心理，當發現先行者真正獲利而且未受到相應的懲罰時，膽小者便會競相效尤，違法用地便進入一種惡性循環。

2.1.4用地審批繁冗。

出于嚴格保護耕地的需要，我國涉及農轉用項目的用地審批極為嚴格，程序繁瑣。就算用地指標有保障的重點工程，也要做可行性研究、預審、立項、地籍調查、勘察定界、一書四方案等，才能報批。用地審批涉及發改、規劃、環保、國土、林業、水利等諸多部門，一套程序走下來，多則兩三年、少則八九個月。單位尚且如此，個人就更不會費心盡力、耗時耗財地去辦理用地審批手續。

2.1.5查處力度偏弱

一是長沙市目前許多基層國土資源所人員編制嚴重偏少，與其所承擔的職責、所管轄的面積極不相稱。二是國家著重保護資源，而地方政府著重如何開發利用。國土部門作為政府的職能部門，面對政府主導的違法用地，只能書面發放《停工通知書》，實際難以查處。三是按照現行規定，國土資源部門無強制執行權，即使現場下達停工通知書，還要立案、調查取證、下達處罰決定(之前還有告知、聽證)等一系列復雜程序，如當事人不服，還有行政復議、行政訴訟等程序，到最后只能申請法院強制執行。此時違法占地已經由小變大甚至建成投產，拆除成本很高，實際已難以拆除。四是處罰難以到位。違法用地查處涉及多方利益的調整，事關社會穩定，缺乏切實有效的手段確保處罰到位，客觀上導致不斷有人敢以身試法。

2.2 個性的原因

2.2.1交通運輸類違法用地用地

一是不利的政績導向和政績觀。目前，交通運輸類項目的建設及進度都納入地方政府績效考核，此外重點工程匹配資金是按年度計劃下達，當年完不成工程，資金無法結轉使用。為了績效考核和充分利用資金，地方政府便會打著因公旗號，大膽地未批先用、邊報邊用。二是能源、交通等基礎設施項目，建設過程中往往要根據實際情況隨時修改設計，改變用地位置或增加用地面積，用地報批資料不可能一次到位。

2.2.2公共管理與公共服務類違法用地

近年來，隨著新農村建設、民生工程的展開，各項惠民政策出臺，尤其是地處偏遠的農村，各項基礎設施急需改進。該類用地需求急劇增加，出于因公違法和績效考核的考慮，基層政府對此類用地大膽地持“先上船后補票”的態度。

2.2.3工礦倉儲及商服類違法用地

首先，工商企業屬地方經濟發展中的活躍因素，也是地方財稅的重要來源。部分地方政府“以地生財”觀念嚴重，片面強調經濟發展的重要性，在背后支持、默許該類違法用地行為。“上有所好，下必甚焉”，一些村、組便假招商引資發展經濟、集體土地流轉之名，行違法用地之實；廣大拆遷戶便借安置滯后搭建過渡房之由，以保障生計、自主創業為名大膽修廠房、倉儲、農家樂等。二是隨著城市化進程的加快，城郊結合部灌溉水系遭破壞，部分耕地無法正常耕種，加上城郊土地區位優勢凸顯，土地用途改變的利益空間巨大，“種稻不如種菜、種菜不如種樹、種樹不如種房子”，受利益驅動，個人私搭亂建臨時倉儲、廠房現象嚴重。

2.2.4農村宅基地違法用地

一是以往項目建設中出于進度要求，存在“重拆遷、輕安置”現象，安置嚴重滯后，直接導致拆遷戶亂搭過渡房并借機擴大面積、建設房屋出租。二是中心城區范圍內涉及農用地轉用的建房用地，審批手續和項目用地一樣繁雜，使一部分想合法用地建房的農民望而卻步。三是部分鄉鎮土地利用總體規劃、村鎮規劃的編制不盡合理，操作性不強，使許多確需建房的農民因用地不合規劃而無法獲批。四是某些法律的相關規定不合實際，影響建房用地的審批。如我國農村“公路經濟”現象十分突出，而公路法卻規定：“ 除公路防護、養護需要的以外，禁止在公路兩側的建筑控制區內修建建筑物和地面構筑物”；還有岳麓山風景保護區內，因控規的需要，導致周邊的桃花村、茶場村、左家垅村等地村民建房無法獲批。