征地制度改革的歷程回顧和路線設計

唐健

明晰征收范圍、建立征地補償的市場談判機制、完善征地“雙邊程序”是本文設計的改革路線圖。

現行征地制度對于推動中國幾十年的高速發展起到了重要作用，但隨著經濟社會發展，征地制度也暴露出一些弊端，社會各界要求改革征地制度的呼聲也越來越高。本文梳理了征地制度改革的歷程，評價其作用，最后提出征地制度改革的路線設計。

歷程

從上世紀90年代中后期開始的征地制度改革探索，至今已將近20年。回顧征地制度改革的進程，大體可以分為三個階段。

第一階段，肇始于經濟較為發達地區的多種補償安置模式的探索。上世紀90年代，發達地區工業化、城鎮化快速推進，用地量隨之大增，地方政府的財力也有所增強。農民在征地中的要求也越來越高，完全依據《土地管理法》規定的標準對農民進行補償，已經很難滿足要求。

發達地區根據經濟發展的需要，自行發起了探索嘗試。如南京市進行了征地補償安置的貨幣化改革嘗試；廣東實行了留地安置；浙江也采取了征地后為農民留下發展用地的辦法，為被征地農民建立社會保障；福建采取了給農民留發展用地，農民建設廠房用于出租，上海嘗試在高速公路建設中不改變土地所有權，農民以土地入股，建成后農民分紅的做法。國土資源部從1999年開始在全國安排了兩批共19個城市在征地補償安置、征地程序等不同方面開展試點，探索征地制度改革之路。

這一階段改革的特點是自下而上的探索和自上而下改革相結合。對地方在實踐中創造的取得較好效果的做法，國土資源部及時跟蹤調研總結，促進地方經驗及時轉化為政策文件，再自上而下地推動改革。

第二階段，28號文件下發后提高補償標準，實行征地區片價及統一年產值的探索。征地制度改革的路線之爭自改革開始以來一直存在。激進的改革派認為現行的征地制度嚴重剝奪農民，政府壟斷土地一級市場，通過低買高賣來以地生財。解決問題的根本出路，是要徹底改革征地制度，賦予農民完整的土地產權，徹底改變政府壟斷一級市場的做法。持這種觀點的代表人物是一批具有海外經濟學背景的經濟學家。

溫和的改革派承認現行制度的合理性，認為目前征地制度存在的主要問題是對農民的補償低，今后應把改革的重點放在提高補償標準上。這樣的爭論一直持續，直到2004年國務院發布28號文件，確定了提高補償標準，建立社會保障制度等主張，溫和的改革派逐步占據主流。目前正在進行的《土地管理法》修改也遵循這樣的思路。

2004年國務院發布的28號文件在征地制度改革上的一個主要方面就是要求，省、自治區、直轄市人民政府要制定并公布各市縣征地的統一年產值標準或區片綜合地價，征地補償做到同地同價。同時還建立了被征地農民的社會保障制度。從此征地制度改革的主要任務就是全面推行征地區片價和統一年產值。2005年7月，國土資源部發出《關于開展制訂征地統一年產值標準和征地區片綜合地價工作的通知》，(國土資發[2005]144號)，并以附件的形式頒布了指導性意見。要求各地在征地中，必須按照征地統一年產值標準和征地區片綜合地價對農民補償。可以說統一年產值標準和征地區片綜合價是第二階段征地制度改革的核心和重點。

這一階段的特點是國家強力推動統一的補償標準，對地方在其它方面的創新探索強調的不夠。統一年產值標準和征地區片綜合地價突破補償倍數限制的辦法，到2010年為止，已經在全國范圍內普遍實施。

28號文件還確立了對在城鎮規劃區內，對因征地而導致無地的農民建立社會保障制度，并要求勞動和社會保障部門會同有關部門，盡快提出建立被征地農民社會保障制度指導性意見。《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》（國發〔2006〕31號）文件提出“社會保障費用不落實的不得批準征地”要求。為被征地農民建立社會保障等制度，對征地制度改革又向前推進了一步。但還未觸及到征地制度的實質性改革。

第三階段，黨的十七屆三中全會以后開展的縮小征地范圍的探索。2008年10月，黨的十七屆三中全會召開。對今后的土地制度改革做出了重大安排，提出，“在土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍外，經批準占用農村集體土地建設非公益項目，允許農民依法通過多種方式參與開發經營并保障農民合法權益。”從此，縮小征地范圍正式提出，并開始安排試點。

2010年，國土資源部啟動新一輪征地制度改革，在國家綜合改革試驗區等確定11個城市開展征地制度改革試點。試點的主要內容包括三方面，一是區分公益性和非公益性用地，縮小征地范圍，二是完善征地補償安置機制，三是改進農用地轉用與征收審批方式。

國土資源部《關于開展征地制度改革試點工作的指導意見》中對非公益用地項目作了界定，主要包括經依法批準建設的旅游娛樂、商業服務、工業倉儲等類型。確定了縮小征地范圍的區域，在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內，除法律規定可使用農民集體土地外，建設用地涉及農村集體土地的原則上予以征收；在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍外，非公益性用地退出征地范圍，經批準以其他方式取得農村集體土地。

這一階段的特點是開展了觸及征地制度實質的征地范圍的試點，但遺憾的是由于時間短，試點范圍小，各試點僅選擇1-2個非公益性建設項目，在農村集體建設用地上從作價入股等方式進行試點，進度緩慢。

評價

征地制度改革經過十幾年的探索，政府權力受到越來越多的約束，農民的土地財產權利逐漸擴大。但也存在著不足之處。

一是對征地補償標準一直采取原用途補償。縱觀幾十年的變化，應該說征地補償標準是在逐年提高的，但按被征土地原用途，即農用用途的產值倍數進行補償的基本思路一致未變。這種思路的要害在于剝奪了農民分享土地增值收益的機會，農民只能按土地的農業用途獲得補償，不能獲得土地用于工業化城市化產生的增值收益。

二是征地補償依然采取政府定價。無論是以年產值倍數進行補償，還是按國務院28號文規定的以統一年產值標準或區片綜合地價進行補償，本質上都是政府定價。而且對宅基地和農民住房沒有完整的明確的補償規定。

三是征地區片價和統一年產值在實施中存在一些問題。第一，省級區域征地區片價及統一年產值與各地普遍采取協商談判地價無法統一。在征地中，實際的補償價遠遠超過按照統一年產值倍數法，超過了土地管理法規定的倍數，尤其是經濟發達地區，各地征地報批案卷中上報的往往并非實際的征地補償，這一點在發達地區表現的尤其突出。第二，征地區片價及統一年產值出臺的初衷主要是為了解決“同地同價”問題，但是在解決了同地同價問題的同時，又帶來了“不同地同價”問題。由于統一年產值將縣域范圍內劃分為若干個區域，在同一區域內的土地，不論是耕地還是菜地，水田還是旱地，都不做區分，按照統一的產值倍數補償，帶來了不同地同價問題，引起農民不滿。第三，按照規定，每2至3年對區片價和統一年產值進行調整，又給當地政府帶來了很大麻煩。征地標準應該逐步提高，各地普遍認同，但是認為規定補償標準的調整期限，給當地征地帶來很大問題，原有的征地農民往往會要求按照新的補償標準給予追加，準備開始實施征地的地區，農民對新的提高后的補償標準有期待，影響征地正常進行。

四是關于征地范圍的試點進度緩慢。其原因主要是公共利益沒有明確界定；涉及到征地范圍，大家往往定性分析多定量分析少，這種粗線條的論斷雖然把握了方向但針對性不強，可操作性不強。

改革路線

一是關于征收范圍。從世界各國來看，征地范圍都是隨著現代化進程不斷調整的，我國現階段的改革方向是逐步縮小征地范圍，核心問題是完善被征地農民的補償。一是提高補償標準，二是完善貨幣安置、社保安置、實物補償等多渠道的補償安置模式。

關于公共利益的界定。在《國有土地上房屋征收與補償條例》已經出臺，并且對公共利益的界定已經很清楚的情況下，土地管理法中集體土地征收中公共利益也將參照《國有土地上房屋征收與補償條例》制定。

《國有土地上房屋征收與補償條例》第八條對公共利益做出了明確規定。由于保障性安居工程以及城市危舊房改造不符合農村的情況，因此，將《國有土地上房屋征收與補償條例》第八條的第四款和第五款去掉，即可作為征收土地中的公共利益，即國防和外交的需要；由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要；法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。

二是征地補償由政府定價改為市場協商談判定價。今后改革的思路是征地中實行設定征地補償最低保護標準，可考慮將現行的征地區片價和統一年產值做為最低保護價，也可由省、自治區、直轄市政府根據各縣實際情況制定。但同時要求引入征地單位與被征地者之間的談判機制。改變政府定價的做法，賦予農民作為財產權利人的談判地位，參照土地改變用途后的市場價格，經協商確定土地補償費，這是在市場經濟條件下，農民唯一能夠接受并相對合理的辦法。農民對自己談判商定的價格，也更加具有認同感。

三是完善征地程序，體現農民的知情權和參與權。首先對城鎮規劃區范圍外的用地項目是否具有公益性，可以通過論證或聽證等方式確定，并將結果通知申請用地的單位。論證或聽證結果認為不符合公共利益的，則不允許征地。這是對現行土地管理法的一大改進。

其次由政府主導的“單邊程序”到政府與農民共同主導的“雙邊程序”。在處理征地糾紛中，地方政府往往強調是按照《土地管理法》的規定操作的，包括“兩公告一登記”等法律要求的程序。但是政府程序到位，只是單邊的程序到位，并未經過與被征地農民協商，單邊程序不能認為是程序到位。今后，要逐步完善體制機制，變管理型政府為服務性政府，由政府主導的“單邊程序”到位為政府與農民協商的“雙邊程序”到位。尤其重視在程序的設計階段聽取農民意見，而不是單邊的霸王條例。 第三，對征地程序的聽證公告等資料，不要求報國土資源部，由市縣操作并負責即可。以簡化征地審批報件，加快征地審查報批。

（作者系中國土地勘測規劃院研究員）