創(chuàng)新土地管理　建設(shè)旅游“強(qiáng)市”

高建國

1988年，張家界因旅游建市。歷年來，市委市政府始終堅(jiān)持以旅游業(yè)為主導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)了由旅游資源大市到旅游產(chǎn)業(yè)大市的跨越發(fā)展。

為服務(wù)好張家界國家旅游改革綜合試驗(yàn)城市建設(shè)，促進(jìn)世界旅游精品和國際生態(tài)旅游目的地建設(shè)，我們對全市旅游產(chǎn)業(yè)用地情況進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，試圖探索出由旅游產(chǎn)業(yè)“大市”向旅游經(jīng)濟(jì)“強(qiáng)市”轉(zhuǎn)變的用地之道。

用地特點(diǎn)

張家界自旅游立市以來，傳統(tǒng)旅游產(chǎn)業(yè)建設(shè)，特別是景區(qū)、景點(diǎn)建設(shè)、交通、城市配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，在用地保障方面得到了國家和省的大力支持。

據(jù)查《湖南省旅游用地規(guī)劃》（2006——2020），張家界市旅游用地規(guī)模在13.46萬公頃以上，其中武陵源風(fēng)景名勝區(qū)36900公頃；天門山國家地質(zhì)公園面積6800公頃；中國大鯢生物科技館14285公頃。

張家界旅游產(chǎn)業(yè)用地特點(diǎn)主要體現(xiàn)在五個(gè)方面。一是用地總量迅速增長。“十一五”期間，我市旅游產(chǎn)業(yè)年均用地規(guī)模達(dá)200公頃以上。二是用地分布集中市區(qū)。因旅游用地的分布從屬于旅游資源的分布，我市旅游產(chǎn)業(yè)用地主要集中在永定區(qū)和武陵源區(qū)。三是用地方式趨于原生態(tài)。部分農(nóng)用地和未利用地被征占用后，改變用途用于旅游管理、文化休閑、旅游交通、旅游服務(wù)等建設(shè)，還有部分仍保留原農(nóng)用地用途。四是用地復(fù)合程度更加廣泛。尤其是耕地在旅游資源開發(fā)中被占用后，同時(shí)提供觀光、休閑、品嘗、購物、科普教育等新型旅游資源。五是旅游產(chǎn)業(yè)用地空間布局呈“兩核、一環(huán)、一軸、兩帶”的發(fā)展格局。

張家界隨著國家旅游綜合改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)、國家航空口岸開放和武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略實(shí)施，全市旅游產(chǎn)業(yè)用地剛性需求將顯著增加，用地節(jié)奏將明顯加快，用地規(guī)模將不斷擴(kuò)大，用地結(jié)構(gòu)進(jìn)一步調(diào)整。

根據(jù)《張家界市旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》（2010—2020年），全市旅游產(chǎn)業(yè)用地規(guī)模將達(dá)5540公頃。

制約因素

一是土地利用總體規(guī)劃的制約。受編制水平較低、資料收集不齊全、二調(diào)成果應(yīng)用不充分等諸多因素的影響，特別是修編期間，我市尚未被列為國家旅游綜合改革試點(diǎn)城市、旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃尚未出臺以及對旅游產(chǎn)業(yè)用地新發(fā)展趨勢認(rèn)識不足等諸多因素影響，獲批不久的全市土地利用總體規(guī)劃對旅游產(chǎn)業(yè)用地考慮不周、安排不足，圈外重點(diǎn)項(xiàng)目未作建設(shè)用地預(yù)留，土地利用總體規(guī)劃在操作層面難以發(fā)揮出應(yīng)有的引導(dǎo)、調(diào)控作用。相反，還將極大地制約旅游產(chǎn)業(yè)用地。

二是缺乏旅游用地專項(xiàng)規(guī)劃的引導(dǎo)和管控。由于沒有編制相應(yīng)的旅游產(chǎn)業(yè)用地專項(xiàng)規(guī)劃，導(dǎo)致旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中土地供應(yīng)不能得到應(yīng)有的保障，致使多數(shù)重點(diǎn)旅游景區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展受到制約。同時(shí)，也因?yàn)闆]有相應(yīng)的旅游用地規(guī)模和布局的引導(dǎo)，導(dǎo)致旅游服務(wù)區(qū)、功能區(qū)、旅游景區(qū)的建設(shè)散、亂混雜，旅游產(chǎn)業(yè)用地分散，用地劃分不明確，被其它各類用地包圍現(xiàn)象嚴(yán)重。

三是城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模的制約。省政府批復(fù)張家界市城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模為32323公頃（至2020年）。而到2010年全市城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模已達(dá)31076公頃。自2010年至2020年期間，全市僅旅游產(chǎn)業(yè)用地就達(dá)5540公頃，建設(shè)用地需求將突破城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模控制指標(biāo)，產(chǎn)業(yè)用地非常困難。

四是土地利用年度計(jì)劃的制約。在2008年以前，省歷年下達(dá)張家界市的年度計(jì)劃指標(biāo)基本上能滿足全市建設(shè)用地需求。近三年來，由于各項(xiàng)建設(shè)快速發(fā)展、年度計(jì)劃指標(biāo)結(jié)構(gòu)不合理、旅游綜合改革實(shí)施等因素影響，全市年度計(jì)劃指標(biāo)已不能滿足建設(shè)用地的需求。

五是耕地保護(hù)政策的制約。目前，張家界尚能維持市域內(nèi)的建設(shè)占用耕地與補(bǔ)充耕地的動態(tài)平衡。但隨著省直管縣政策的實(shí)施，加上市區(qū)土地后備資源不足、整理復(fù)墾開發(fā)潛力小，致使在本行政區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的難度加大，基本農(nóng)田保護(hù)壓力也將隨之加大。

六是現(xiàn)行國家產(chǎn)業(yè)政策的制約。按照全市旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，一些旅游產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)項(xiàng)目，如游樂設(shè)施、主題公園、仿古城、賽馬場、高爾夫球場等，均可促進(jìn)張家界旅游產(chǎn)業(yè)的提質(zhì)升級。但因?qū)儆谀壳爱a(chǎn)業(yè)政策中的限制類或禁止類項(xiàng)目，很難落地。

七是項(xiàng)目審批時(shí)限和審批方式的制約。對旅游產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)項(xiàng)目，因季節(jié)原因或有工期要求急需開工的工程，按程序報(bào)批，受項(xiàng)目審批時(shí)間的限制。旅游產(chǎn)業(yè)用地通常為復(fù)合型“一地多用”方式。如休閑觀光項(xiàng)目，配套設(shè)施占地少，耕地在旅游資源開發(fā)中被占用后，同時(shí)提供觀光、休閑、品嘗、購物、科普教育等新型旅游資源，受農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收審批的限制。

六大創(chuàng)新建議

創(chuàng)新土地利用規(guī)劃機(jī)制。根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、地質(zhì)遺跡保護(hù)規(guī)劃，編制和實(shí)施《張家界旅游產(chǎn)業(yè)用地專項(xiàng)規(guī)劃》，科學(xué)劃定旅游用地功能區(qū)，優(yōu)化旅游產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)土地集約高效利用。探索建立土地利用總體規(guī)劃和旅游產(chǎn)業(yè)用地專項(xiàng)規(guī)劃定期評估和適時(shí)修編機(jī)制，

創(chuàng)新土地利用計(jì)劃管理方式。按照“整體規(guī)劃、總量控制、切塊安排”的原則，由國土資源部一次性批準(zhǔn)2013年-2015年張家界市區(qū)和核心景區(qū)新增建設(shè)用地規(guī)模，湖南省人民政府根據(jù)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市建設(shè)需要分步組織實(shí)施并逐年上報(bào)國土資源部核銷用地指標(biāo)。結(jié)合景區(qū)整治、扶貧搬遷等工作，適當(dāng)增加城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)。

創(chuàng)新耕地保護(hù)機(jī)制。建立財(cái)政投入與社會投資相互補(bǔ)充的農(nóng)村土地綜合整治多元投入機(jī)制，在大規(guī)模建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的同時(shí)，發(fā)展觀光、休閑、度假為一體的鄉(xiāng)村生態(tài)旅游。對核心景區(qū)和旅游產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，因各類建設(shè)需要而無法在本行政區(qū)實(shí)現(xiàn)耕地保有目標(biāo)和耕地占補(bǔ)平衡的，允許在其他地區(qū)實(shí)現(xiàn)代保。

創(chuàng)新用地審批方式。對核心景區(qū)，可根據(jù)實(shí)際情況一次性批準(zhǔn)整體征收，對確需建設(shè)的旅游配套設(shè)施，適時(shí)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)。對符合規(guī)劃的重大旅游設(shè)施項(xiàng)目，因季節(jié)原因或工期要求，亟需開工的，可申請先行用地。在不改變農(nóng)用地原性質(zhì)、用途和不破壞耕作層的前提下，按照自愿有償?shù)脑瓌t，鼓勵農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等方式參與旅游項(xiàng)目開發(fā)。探索農(nóng)村以依法批準(zhǔn)的集體建設(shè)用地通過出租、出讓、作價(jià)出資或入股、合作、聯(lián)營等方式參與旅游開發(fā)經(jīng)營。

探索用地供應(yīng)新機(jī)制。對娛樂景觀、旅游接待、旅游工業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等不同類型的旅游用地，研究劃撥、出讓、作價(jià)入股、租賃等多種供地方式。突出旅游城市特點(diǎn)，完善城鎮(zhèn)旅游用地基準(zhǔn)地價(jià)體系，建立健全旅游用地價(jià)格體系。對利用未利用地發(fā)展旅游工業(yè)的，可按工業(yè)用地最低價(jià)的15-50%確定出讓底價(jià)。按照國家旅游綜合改革試點(diǎn)的要求，放寬高端旅游產(chǎn)品的供地限制。規(guī)范發(fā)展高爾夫球場、大型主題公園等旅游產(chǎn)業(yè)。

探索建立旅游產(chǎn)業(yè)節(jié)約集約用地評價(jià)體系。探索建立不同旅游用地類型的用地準(zhǔn)入條件和定額標(biāo)準(zhǔn)，形成符合旅游產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)的節(jié)約集約用地評價(jià)體系。加大閑置土地清理處置力度和城市土地二次開發(fā)。加強(qiáng)旅游用地復(fù)合利用研究，促進(jìn)土地節(jié)約高效利用。

（作者系張家界市國土資源局黨組書記、局長）