創新土地管理　建設旅游“強市”

高建國

1988年，張家界因旅游建市。歷年來，市委市政府始終堅持以旅游業為主導，實現了由旅游資源大市到旅游產業大市的跨越發展。

為服務好張家界國家旅游改革綜合試驗城市建設，促進世界旅游精品和國際生態旅游目的地建設，我們對全市旅游產業用地情況進行了實地調研，試圖探索出由旅游產業“大市”向旅游經濟“強市”轉變的用地之道。

用地特點

張家界自旅游立市以來，傳統旅游產業建設，特別是景區、景點建設、交通、城市配套基礎設施建設等，在用地保障方面得到了國家和省的大力支持。

據查《湖南省旅游用地規劃》（2006——2020），張家界市旅游用地規模在13.46萬公頃以上，其中武陵源風景名勝區36900公頃；天門山國家地質公園面積6800公頃；中國大鯢生物科技館14285公頃。

張家界旅游產業用地特點主要體現在五個方面。一是用地總量迅速增長?！笆晃濉逼陂g，我市旅游產業年均用地規模達200公頃以上。二是用地分布集中市區。因旅游用地的分布從屬于旅游資源的分布，我市旅游產業用地主要集中在永定區和武陵源區。三是用地方式趨于原生態。部分農用地和未利用地被征占用后，改變用途用于旅游管理、文化休閑、旅游交通、旅游服務等建設，還有部分仍保留原農用地用途。四是用地復合程度更加廣泛。尤其是耕地在旅游資源開發中被占用后，同時提供觀光、休閑、品嘗、購物、科普教育等新型旅游資源。五是旅游產業用地空間布局呈“兩核、一環、一軸、兩帶”的發展格局。

張家界隨著國家旅游綜合改革試驗區建設、國家航空口岸開放和武陵山片區區域發展與扶貧攻堅戰略實施，全市旅游產業用地剛性需求將顯著增加，用地節奏將明顯加快，用地規模將不斷擴大，用地結構進一步調整。

根據《張家界市旅游產業發展規劃》（2010—2020年），全市旅游產業用地規模將達5540公頃。

制約因素

一是土地利用總體規劃的制約。受編制水平較低、資料收集不齊全、二調成果應用不充分等諸多因素的影響，特別是修編期間，我市尚未被列為國家旅游綜合改革試點城市、旅游產業發展規劃尚未出臺以及對旅游產業用地新發展趨勢認識不足等諸多因素影響，獲批不久的全市土地利用總體規劃對旅游產業用地考慮不周、安排不足，圈外重點項目未作建設用地預留，土地利用總體規劃在操作層面難以發揮出應有的引導、調控作用。相反，還將極大地制約旅游產業用地。

二是缺乏旅游用地專項規劃的引導和管控。由于沒有編制相應的旅游產業用地專項規劃，導致旅游產業發展過程中土地供應不能得到應有的保障，致使多數重點旅游景區的長遠發展受到制約。同時，也因為沒有相應的旅游用地規模和布局的引導，導致旅游服務區、功能區、旅游景區的建設散、亂混雜，旅游產業用地分散，用地劃分不明確，被其它各類用地包圍現象嚴重。

三是城鄉建設用地規模的制約。省政府批復張家界市城鄉建設用地規模為32323公頃（至2020年）。而到2010年全市城鄉建設用地規模已達31076公頃。自2010年至2020年期間，全市僅旅游產業用地就達5540公頃，建設用地需求將突破城鄉建設用地規?？刂浦笜耍a業用地非常困難。

四是土地利用年度計劃的制約。在2008年以前，省歷年下達張家界市的年度計劃指標基本上能滿足全市建設用地需求。近三年來，由于各項建設快速發展、年度計劃指標結構不合理、旅游綜合改革實施等因素影響，全市年度計劃指標已不能滿足建設用地的需求。

五是耕地保護政策的制約。目前，張家界尚能維持市域內的建設占用耕地與補充耕地的動態平衡。但隨著省直管縣政策的實施，加上市區土地后備資源不足、整理復墾開發潛力小，致使在本行政區域內實現耕地占補平衡的難度加大，基本農田保護壓力也將隨之加大。

六是現行國家產業政策的制約。按照全市旅游產業發展規劃，一些旅游產業重點項目，如游樂設施、主題公園、仿古城、賽馬場、高爾夫球場等，均可促進張家界旅游產業的提質升級。但因屬于目前產業政策中的限制類或禁止類項目，很難落地。

七是項目審批時限和審批方式的制約。對旅游產業重點項目，因季節原因或有工期要求急需開工的工程，按程序報批，受項目審批時間的限制。旅游產業用地通常為復合型“一地多用”方式。如休閑觀光項目，配套設施占地少，耕地在旅游資源開發中被占用后，同時提供觀光、休閑、品嘗、購物、科普教育等新型旅游資源，受農用地轉用、土地征收審批的限制。

六大創新建議

創新土地利用規劃機制。根據土地利用總體規劃、旅游產業發展規劃、地質遺跡保護規劃，編制和實施《張家界旅游產業用地專項規劃》，科學劃定旅游用地功能區，優化旅游產業布局，促進土地集約高效利用。探索建立土地利用總體規劃和旅游產業用地專項規劃定期評估和適時修編機制，

創新土地利用計劃管理方式。按照“整體規劃、總量控制、切塊安排”的原則，由國土資源部一次性批準2013年-2015年張家界市區和核心景區新增建設用地規模，湖南省人民政府根據旅游產業發展和城市建設需要分步組織實施并逐年上報國土資源部核銷用地指標。結合景區整治、扶貧搬遷等工作，適當增加城鄉建設用地增減掛鉤指標。

創新耕地保護機制。建立財政投入與社會投資相互補充的農村土地綜合整治多元投入機制，在大規模建設高標準農田的同時，發展觀光、休閑、度假為一體的鄉村生態旅游。對核心景區和旅游產業聚集區，因各類建設需要而無法在本行政區實現耕地保有目標和耕地占補平衡的，允許在其他地區實現代保。

創新用地審批方式。對核心景區，可根據實際情況一次性批準整體征收，對確需建設的旅游配套設施，適時辦理農用地轉用手續。對符合規劃的重大旅游設施項目，因季節原因或工期要求，亟需開工的，可申請先行用地。在不改變農用地原性質、用途和不破壞耕作層的前提下，按照自愿有償的原則，鼓勵農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等方式參與旅游項目開發。探索農村以依法批準的集體建設用地通過出租、出讓、作價出資或入股、合作、聯營等方式參與旅游開發經營。

探索用地供應新機制。對娛樂景觀、旅游接待、旅游工業、基礎設施等不同類型的旅游用地，研究劃撥、出讓、作價入股、租賃等多種供地方式。突出旅游城市特點，完善城鎮旅游用地基準地價體系，建立健全旅游用地價格體系。對利用未利用地發展旅游工業的，可按工業用地最低價的15-50%確定出讓底價。按照國家旅游綜合改革試點的要求，放寬高端旅游產品的供地限制。規范發展高爾夫球場、大型主題公園等旅游產業。

探索建立旅游產業節約集約用地評價體系。探索建立不同旅游用地類型的用地準入條件和定額標準，形成符合旅游產業特點的節約集約用地評價體系。加大閑置土地清理處置力度和城市土地二次開發。加強旅游用地復合利用研究，促進土地節約高效利用。

（作者系張家界市國土資源局黨組書記、局長）