深化鐵路運輸企業全面預算管理 不斷適應鐵路改革發展新形勢需要

黃永中

摘 要：鐵路運輸企業開展全面預算管理取得了階段性成果，但是存在諸多問題。通過對鐵路運輸企業全面預算管理開展的現狀分析，發現全面預算管理系統在執行中存在七個方面亟待解決的問題。結合本職工作崗位，提出在新的經濟發展條件下，鐵路企業深化全面預算應從完善組織、提高認識，科學編制、及時調整，規范執行、跟蹤分析，明確權責、嚴格考評等四個方面進行，以不斷適應鐵路改革發展新形勢的需要。

關鍵詞：鐵路運輸企業；全面預算管理；缺陷；對策

中圖分類號：文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2012）08-0030-03

鐵路運輸企業自2002年開始試點全面預算管理，2003—2005年全面推行、推進，目前已轉入深化、提高階段。隨著我國鐵路運輸企業在深化體制改革、提升技術裝備、提高經營質量、擴大建設規模等方面均取得了飛躍性發展，尤其是高速鐵路的陸續建成投產運營，鐵路運輸企業的經營管理工作也發生了深刻的變化，出現了新的矛盾和問題，迫切需要深化全面預算管理。由于鐵路運輸企業目前仍舊政企不分、產權關系不清、權責利不明等，全面預算管理在深入推進過程中遇到諸多問題。本文立足于鐵路運輸企業全面預算管理實施現狀，就深入開展全面預算管理工作的重要性、全面預算管理制度實施中存在的問題進行深入分析，立足本職崗位對改進措施作初步探討。

一、鐵路運輸企業深化全面預算管理的必須性

（一）深化全面預算管理是鐵路運輸企業進一步提高經營管理水平的客觀需要

鐵路運輸企業點多線長，管理跨度大，運輸生產過程復雜，完成一個鐵路運輸產品——噸公里或人公里，需要由不同運輸站段共同協作完成。其站段間財務收支、實物占用、人力資源分配等，需要用全面預算管理這一系統方法來規劃和協調，以實現鐵路運輸企業既定的戰略目標。全面預算管理能把多個企業和單位的所有財務收支、資源占用等融合于一個體系之中進行控制，可以統馭強大的現金流、物資流和復雜的法人治理結構。

（二）深化全面預算管理是鐵路運輸企業改革和發展的內在要求

全面預算管理是企業發展戰略的重要組成部分，是以企業發展規劃為導向，集計劃、控制、激勵和評價為一體的全員、全過程、全方位的系統預算管理過程。隨著鐵路運輸生產能力的不斷擴大，技術裝備水平逐步提高，大規模高速鐵路建設，都需要充足的資金保障，是借貸還是內部籌集都需要通過全面預算管理來統籌安排，確保各項有限的資源合理使用。

（三）深化全面預算管理是鐵路運輸企業建立現代企業制度的客觀保證

通過實施全面預算管理，就是要求鐵路企業按照精簡、高效的原則對內部流程實施再造，促進鐵路企業信息化建設和基礎管理工作，促使鐵路企業建立健全各項規章制度，規范管理行為。從而，有利于明確鐵路局實現市場主體地位和企業法人責任，明確鐵路局、站段在鐵路運輸生產經營管理中各自權責，調動鐵路局、站段兩級管理積極性，最大限度的提高經營管理水平。

二、鐵路運輸企業全面預算管理中存在的主要問題

鐵路運輸企業在實施面預算管理過程中，雖然取得顯著成效，但也存在諸多問題，主要是：

（一）深化對全面預算管理的認識有待提高

長期以來，特別是2011年“7.23”甬溫線重大交通事故后， “安全責任大如天，安全工作重中之重”的安全管理理念得到了空前加強，決定了鐵路運輸企業領導者必須將主要精力放在抓安全生產上，只要是影響安全的將不惜一切代價也要確保。安全問題對鐵路運輸企業的領導干部升遷具有決定性影響，這樣就導致相當一部分站段領導從思想上形成重安全生產輕經營管理的意識，造成其在鐵路推行和深化全面預算管理過程中積極性與主動性不足。領導者對全面預算管理認識不足，必將帶來員工全面預算管理意識淡薄。宣傳培訓力度不夠、制度約束不嚴、考核激勵落實不到位，使員工養成了有新不用舊、有好不用次大手大腳花錢的習慣，削弱了全面預算管理的基礎。

（二）預算管理組織機構有待進一步完善

現行鐵路運輸企業預算管理組織機構不健全，多數站段沒有成立專門預算機構，即使有配備專職預算人員，也往往身兼數職，沒有足夠的時間和精力來研究業務、了解生產流程、掌握生產耗費，預算知識、業務技能亦明顯不專。而多數企業將預算管理交由財務部門實施，久而久之，就失去了預算管理過程控制性和權威性。

（三）預算編制的科學性亟須提高

鐵路運輸企業預算編制程序采取“兩上兩下”的基本流程。即：運輸站段按照鐵道部、鐵路局預算編制的精神和要求，結合本單位當年預算執行情況和自身所掌握預計變化因素等，提報下年預算建議，經鐵路局修改平衡后上報鐵道部。鐵道部根據年度確定的經營目標進行綜合平衡后下達。鐵路局將鐵道部下達預算進行細化分解下達到各運輸站段。站段根據鐵路局下達控制數編制當年執行預算并上報批準備案后實施。這種預算編制流程存在三個方面的問題：

1.各預算主體的目標不統一。鐵道部預算編制是以戰略規劃為導向，以年度盈虧為目標，以收定支，下達當年預算的。基層站段是以完成工作量為依據，測算當年收支預算的，預算目標帶有短期行為。

2.信息不對稱。基層站段了解生產了解消耗，對生產細節性支出較清楚，但對宏觀變化因素難以把握，在提報下年預算時，僅是以上年歷史資料為參考，出于本身利益考慮，往往利用信息不對稱和參與預算編制的機會，蓄意將預算標準放松，使預算編制變成了“數字游戲”，脫離實際，失去建議預算作用。相反，鐵道部利用政策與對宏觀信息的掌握，將其確定預算目標強行下達，不恰當的預算目標也失去了對實際工作的指導和約束作用。

3.預算管理與生產環節的互動上存在滯后。第一，上級業務部門在安排任務先于預算部門或安排無預算項目。如：安全整治項目、提高工藝質量標準項目等，形成站段超前支出或無預算支出。第二，預算與生產脫節。站段在編制預算時，部門間配合溝通不夠緊密，往往是由財務部門或一個預算管理人員獨立完成。第三，實物預算與財務預算指標不一致。如：機車燃油單耗指標，存在實物定額與費用定額不統一等，預算編制缺乏合理性、科學性。

（四）預算執行的剛性需要提高

預算管理的關鍵是執行。因預算先天不足，執行過程難度極大。具體表現為：

1.預算指標難以合理分解，鐵道部在下達運輸支出預算的同時，明確剛性項目支出，如：工資、大修、折舊等項目預算隨預算下達而明確；鐵路局在鐵道部的基礎上細分，進一步確定有關預算項目；最后由站段細分剩余部分。站段可控部分的預算與實際需求相差甚遠。

2.預算執行過程中不可控因素多。近年來鐵路迅速發展，不可控因素增多，加大了預算執行控制難度，使部分站段無法根據預算有效控制實際收支。

3.上級的公正性與下級需求性之間的博弈，降低了預算的公平公正性。使基層單位缺乏控制成本節約支出的主動性和內在動力。在預算執行過程中，站段總是將困難的一面反映出來，并通過“既成事實”來取得上級認可，對于“預算松弛”采取支出打足不留余地，往往會導致年終突擊花錢的情況發生，造成巨大的浪費。

（五）預算調整缺乏動態

鐵路運輸企業在預算執行過程中，會遇到內外部環境變化，如發生重大運輸組織調整、能源價格變動、發生重大自然災害和突發事件等，都需根據變化情況對年初預算進行調整。但由于諸多原因目前在預算調整過程中還存在：

1.預算調整不及時。大多數是在年度決算時增加清算，導致站段因變動增支預算資金得不到保障。

2.預算調整未作深入分析。上級是以補償性對預算進行調整，沒有對影響預算變化進行深入分析和實際核定，造成下級單位經常利用預算調整機會夸大事實虛報增支數額。

3.預算調整隨意性較大。站段要面對生產與市場的變化，在上級調整預算未落實前，必須確保生產連續性，就會形成“先斬后奏”越權審批調整預算，造成預算調整的隨意性，失去了預算剛性和權威性。

（六）預算分析流于形式。

1.分析活動開展不正常，特別是安全生產任務重或收支較小或預算差異較少的站段。

2.分析流于形式，只是數據通報，報表數據，沒有從市場、生產組織、實際消耗等方面去深刻剖析存在的問題，更談不上向生產要效益。

3.分析強調客觀的多，更多是將原因歸納為工作量增加、價格上漲、外部環境影響等方面，沒有真正從內部從主觀管理方面查找問題，分析原因。

4.改進措施沒有實際可操作性，只是泛泛地提出要求。

（七）預算考核評價機制不健全

預算考核與評價是全面預算管理最后環節，如果沒有考核評價，預算就會流于形式而失去控制力，發揮不了其應有的作用。現行鐵路企業雖然建立了全面預算考核評價機制，但還存在很多缺陷。主要表現為：

1.考核指標單一，實行盈虧一票否決，沒有將其他諸如運營能力、償債能力、發展能力及非財務指標等納入考核，這樣就會促成站段在年終結算時，通過各種方法對成本進行調節，造成當年成本不真實的預算管理短期行為。

2.考核獎懲力度不夠，在考核具體站段和責任人時，往往會摻雜個人情感，下不了手，被考核單位也過度強調客觀原因，使考核責任很難落到具體人。同時，考核缺乏常態化，更多是被動的走過場。

三、改進鐵路運輸企業全面預算管理的建議

（一）完善組織、提高認識是前提

作為一項強化經營管理的制度安排，全面預算管理涉及到鐵路運輸企業的各級組織層面，需要有完整的組織和管理機構，需要鐵路局、站段上下統一思想認識，密切配合。為此應做到：

1.建立健全預算管理機構，配置專業預算管理人員，制定和完善預算管理辦法，確保預算管理機構和人員相對獨立性。

2.加強對全面預算管理的宣傳和學習，提高全員全面預算管理的意識，只有全體員工對預算管理的認知、了解和掌握才能保證全面預算的有效開展，才能塑造長期、規范、健康的預算管理氛圍。

3.加強對關鍵人員的培訓，全面提升站段領導、中層管理者、預算管理人員和財務人員預算管理知識，確保在實際工作中有應知應會的基本能力。

（二）科學編制、及時調整是基礎

預算編制是預算管理的前提，預算編制水平高低直接關系到預算管理工作的效率和效果。鐵路企業在預算編制時，應做到：

1.必須依據鐵路運輸企業長期發展規劃和年度經營目標，充分考慮鐵路運輸企業現有的經營條件，進行必要的市場調研和對內、外部環境的分析。只有這樣，才能確保預算編制科學性與合理性。

2.在預算編制工作中，應貫徹“實事求是”的原則，落實預算編制責任，強化預算編制過程對標、檢查與信息溝通制度，做到事事有人管、件件有落實。

3.強化上級與下級、財務與業務間合作溝通，使企業有更多的部門與更多的人員能參與到預算編制過程中來，從而提高預算編制精度。

4.注重靜態與動態、年度與月度、剛性與柔性有機結合。預算文件一經形成原則上不得隨意修改，但預算難免存在偏差，為此，可以建立相應層面授權制度對預算例外事項進行調整。可以在單位內部相關項目間調劑，也可以在鐵路局范圍內單位間調整，并可以在年度內月度間調整，體現出短期的、主觀的為剛性控制，長期的、客觀的為柔性約束。

（三）規范執行、跟蹤分析是關鍵

預算是企業經營目標的具體體現，是構成企業經營目標最基本單位的總和，需要落實到企業每個生產崗位和每個員工肩上。在預算編制下達后，應做到：

1.積極組織不同層級、全體員工對預算文件的學習和了解，使其熟知相關預算內容，明確預算目標與努力方向，做到胸中有數。

2.要做好日常控制工作，按照規定權限和程序進行預算收支管理，確保過程規范。

3.要做好車間（部門）班組核算工作，充分利用既有的信息平臺，進行收支核算，讓員工及時了解本部門本車間和本班組的預算執行情況。

4.建立預算執行預警機制，對異常情況要有及時反饋制度并采取積極應對措施。

5.定期開展預算檢查分析，通過查消耗、查實物、核對相關臺賬資料，發現問題；通過生產分析、技術分析、財務分析，從不同側面了解預算執行情況，查找存在問題，并提出下一步改進措施。

（四）明確權責、嚴格考評是保證

預算考核與評價，是全面預算管理方案得以實施的有力保證。鐵路運輸企業根據預算管理目標，應做到：

1.建立涵蓋預算管理全過程的預算考核評價標準體系，將預算編制、預算調整、預算分析、預算執行及預算結果全過程納入考核評價中，確保預算管理每一個環節有標準、有措施、有考評。

2.明確考評目標，在以財務指標為主要考核指標的基礎上，輔助于其他非財務指標，并將指標覆蓋到企業整個生產過程和各崗位環節，做到全覆蓋無遺漏。

3.落實責任，明確考核主體，體現領導負責、分工負責、專業負責和崗位負責的原則，確保預算所涉及到的范疇“一切皆有激勵，一切皆有考核”。

4.嚴格考核兌現，把預算執行情況與管理者、員工利益掛鉤，獎懲分明，從而使管理者、員工與企業形成責、權、利相統一的責任共同體，最大限度地調動管理者、員工的積極性和創造性。

結語

鐵路運輸企業深入開展全面預算管理是一項長期漸進的工作，需要體制配合、機制保障、上層領導推動，更需要全體鐵路員工的廣泛參與，才能將全面預算管理理念融入企業文化和深入員工思想意識之中，才能將全面預算管理這一工具有效地運用到鐵路運輸企業經營管理之中，形成全面反映、全過程控制、全員參與的企業管理行為，使之為鐵路運輸企業健康、科學、可持續發展發揮重要作用。

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