淺析我國行政事業單位融資問題

張子學

摘 要：我國行政事業單位國有資產管理還相當薄弱，發展過程中還存在著許多問題，這些都阻礙了行政事業單位的進一步發展。文章根據行政事業單位自身的特點，針對行政事業單位融資存在的問題，對行政事業單位解決融資問題提出相應的配套改革措施。

關鍵詞：行政事業單位 融資 改革措施

中圖分類號：F832.21

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2012）08-036-02

自上世紀80年代改革開放以來，我國的經濟體制改革和對外開放取得了舉世矚目的成就，但這一階段的改革，其主攻面和著力點主要集中于國有企業、經營性資產，很少牽涉到行政事業單位、非經營性資產，致使我國行政事業單位國有資產管理還相當薄弱，發展過程中還存在著許多問題，這些都阻礙了行政事業單位的進一步發展。本文將根據行政事業單位自身的特點，針對行政事業單位融資存在的問題，對行政事業單位解決融資問題提出相應的配套改革措施。

一、我國行政事業單位的特點

行政事業單位是我國非營利組織的一大特色，它作為一種基本的社會組織形態，具有不同于企業單位、民間非營利組織的地位，性質、功能和運行方式，在社會主義社會發展過程中，發揮著舉足輕重的作用。行政事業單位的業務活動并不是以營利為最終目的，更多的是注重社會效益。它與一般的營利組織比較，存在著以下區別和特點：

1.行政事業單位不是為了獲利而建設，行政單位業務活動的目標是行使政府職能，事業單位的目標是為社會公益目的服務，而營利組織建設的目的就是為了獲取利潤。

2.行政事業單位取得收入的主要途徑是政府的資助，營利組織獲取收入是通過銷售產品和提供勞務。

3.行政事業單位的收入只有在符合一定條件時才可以開支，這些條件受政府和捐贈人的約束和限制，而營利組織的開支很少受到某種條件的限制。

二、我國行政事業單位融資存在的問題

行政事業單位資金來源主要有四個渠道: 政府資助、民間捐贈、服務收費和外國援助。雖然看起來行政事業單位有多種渠道籌集資金，但隨著行政事業單位規模的不斷擴大和社會責任的加重對資金需求的增長，具體實施上還存在諸多問題：

（一）給政府帶來了過大的財政壓力

雖然行政事業單位有許多籌集資金的渠道，但主要的經費還是來自于政府的財政支出。隨著行政事業單位的進一步發展，所需資金數額也日益增大，這無疑會給政府帶來巨大的財政壓力。

（二）融資渠道比較單一，融資范圍狹窄

我國行政事業單位的資金來源主要依據財政撥款，缺乏市場性融資手段，不能適應市場化的進程，一些應納入行政事業單位的融資并未啟用。

（三）非金融市場融資管理缺乏規范化，缺乏明確的法律制度規范

非金融市場融資在行政事業單位融資中占有相當比重，但由于沒有相應明確的制度規范約束，使得這種融資活動存在管理缺乏規范化，融資人和出資人的權利和義務具有很大模糊性，風險防范措施和對策不夠健全等問題。

（四）行政事業單位融資管理體系不健全，缺乏法律上的依據

行政事業單位融資缺乏全國統一領導、規劃的管理體制，管理比較散亂，不成體系，使得融資無章可循，也沒有可靠的法律依據，融資有一定的盲目性。而且在無法律保障的情況下，投資項目管理責任不明確，投資者很難信任行政事業單位，使得投資和融資信息交流不暢，資源不能得到有效配置。

三、相關改革措施

（一）法律保障

1.加強行政事業單位融資的專門法律法規建設，保證其融資活動的健康運行，使行政事業單位融資活動有專門的法律規章制度規范，從而使投資項目有效進行，融資渠道也能夠得到保證。

2.完善《行政單位國有資產管理暫行辦法》和《事業單位國有資產管理暫行辦法》等已有法律法規，使行政事業單位融資主體能依法管理融資，依法償還融資，使行政事業單位能真正明確其融資風險和投資風險，約束其融資行為；建立擔保資格審查制度，制度中規定擔保人的經濟性質、信譽、經濟實力和償債能力等，保證投資人的資金安全性，使融資暢通；建立有償擔保制度，保證行政事業單位在融資過程中實實在在地承擔投資風險，建立起融資風險機制。

（二）體制保障

1.創新行政事業單位管理的有效形式，監督其運作的規范化以及質量。逐步放寬對行政事業單位的管理，賦予行政事業單位更大的自主性，使其進入市場化運作。借鑒國外經驗，構建包含政府監督、獨立的第三方評估、同行互律、媒體和公眾監督和行政事業單位自律的完善監督機制，確保行政事業單位不偏離組織的宗旨和目標，健康發展。

2.進一步深化行政事業單會計制度改革，提高財務管理水平。為適應不同融資方式的發展，要區分行政事業單位不同融資業務活動、會計核算特點，分別設置相應的會計科目和會計核算方法。

3.解除行政事業單位的融資壁壘，減輕政府財政壓力。政府應該在允許的范圍內，盡量解除對行政事業單位融資方面的諸多壁壘。當然，前提是做好對各類行政事業單位等非營利組織的相關確認工作，避免對國家財政收入造成損失。

4.實行稅收優惠政策。政府應對行政事業單位的相關融資及經營活動，適當給予一定的稅收優惠并且確保政策的實施。

（三）組織保障

1.借用權益融資，擴大負債融資，打破行政事業單位融資瓶頸。從現行法律來看，對行政事業單位權益籌資沒有明確禁止性規定，根據我國國情，在現階段,行政事業單位的民辦醫院、學校、劇團、養老院等實體性公共服務機構，未登記或轉登記團體, 在籌資困難、難以維系生存的情況下，可以以權益性融資進行過渡。

（1）權益融資在行政事業單位中的運用。行政事業單位采用權益性融資的難點是行政事業單位公益性和資本尋利性之間的矛盾。處理這種矛盾, 總原則是不改變組織的主流和組織的決策。即在吸收部分股權投資的基礎上保持行政事業單位的非營利性,在保證組織公益性的前提下,在留足組織正常運行所需經費之后,再進行分配。一是確定投資所占份額點,以保證非營利組織的公益性；二是限制其回報率,以避免短期行為；三是及時計算權益融資成本包括資金成本和社會成本。我國基金會條例規定的管理成本上限為7%。

（2）負債融資在行政事業單位融資中的運用。負債融資可根據需要融資金額的大小分別處理，對資金需求量大的融資可采用發行債券或BOT融資方式；對資金需求量小的融資可采用向銀行借貸、向個人或營利組織負債、向社會發行服務債券等模式。在負債融資中，BOT模式相對成本較高，運轉復雜，因此融資方面應該更多地考慮其他方式，比如債券融資、銀行借款，其需一定時期按一定利率支付給債權人。行政事業單位又不存在抵免所得稅，利息支出增大了行政事業單位成本。因此，通過借助其他往來單位或個人通過暫存款等方式，可以減少資金使用成本，對大型工程項目也可以采取由開發商墊資、分期還款方式。負債籌資要求行政事業單位保持適度的財務杠桿，降低行政事業單位風險。

2.加強對融資的監管。由于我國社會信用體系不健全、法人治理結構不完善等多種原因，社會融資沒有完全放開國，包括行政事業單位在內的社會融資均帶有鮮明的政策性。而且完全融資自由化也并不是解決行政事業單位融資問題的靈丹妙藥，不能保證行政事業單位穩健、持久發展，它只是進入深化改革的手段和途徑。因此，加強對行政事業單位融資監管力度也是十分必要的。

3.重視選拔經理和會計主管。和企業相比，行政事業單位更加缺乏懂經營會管理的經理人才。而經理人才素質的高低，對融資的成敗與否是極其重要的,同時，應認識到在市場經濟條件下,會計主管在經營管理和融資資金保值增值中不可替代的重要性。只有謹慎選擇好經理和會計主管人員，才能有效保證行政事業單位更好地進行融資活動。

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（作者單位：泰山職業技術學院 山東泰安 271000）（責編：若佳）