預防監管并重　促進節約集約

劉振國

日前，國土資源部以第53號部令發布《閑置土地處置辦法》，并于7月1日起施行。《辦法》就閑置土地處置相關熱點、焦點、難點問題明確了政策界限和要求，為加快盤活利用閑置土地、促進節約集約用地提供了重要法律支撐。

國土資源部1999年發布實施了5號令《閑置土地處置辦法》，這次修訂基于哪些考慮?

王守智：近年來我國經濟快速發展，土地管理形勢發生了較大變化。1999年的5號令在執行過程中遇到一些新的情況和問題，主要表現為：閑置土地處置涉及當事人重大財產權益，但現行處理方式缺少與當事人協商環節，處置難度較大;閑置土地的認定標準、處置主體等缺乏處置程序性規定，需要進一步明晰;因政府原因導致的閑置土地占了較大比例，需要妥善處置盤活利用等。

2008年，國務院出臺了《國務院關于促進節約集約用地的通知》，對嚴格閑置土地處置提出了明確要求;2011年，胡錦濤總書記在中共中央政治局第31次集體學習時強調，要切實推行最嚴格的節約用地制度。根據中央精神，國土資源部對5號令進行了全面修訂和完善，再次以部令發布實施。

從指導原則來說，這次修訂有哪些特點?

王守智：主要堅持三項基本原則：一是堅持依法從嚴和權益保障原則。強調對閑置土地財產權處置的相關政策設計，要有明確的法律依據，處置主體、程序、方式必須與5號令頒布以來相關法律法規及政策的最新要求相銜接，并在處置過程中充分體現土地權利人的利益訴求和權益保障。二是堅持以用為先和懲防并重原則。在符合制度規定的前提下，制定靈活的處置政策，建立積極的預防機制和相應的懲戒措施，促進已有閑置土地的盤活利用，盡量避免產生新的閑置土地。三是堅持適用可行和操作具體原則。突出發揮協商處置和依法處理的作用，進一步明確處置程序。

從管理上來說，閑置土地應重在預防和監管，盡量避免新的閑置土地產生。

王守智：不錯。閑置土地處置重在預防，這次修訂進一步健全完善了相關制度。

《辦法》明確要求土地出讓必須是“凈地”、禁止“毛地”出讓，這就避免了因拆遷等原因造成的土地閑置。規定市、縣政府供應的土地應當是土地權利清晰，安置補償落實到位，沒有法律經濟糾紛，地塊位置、使用性質、容積率等規劃條件明確，具備動工開發必需的基本條件。

《辦法》明確了出讓合同和劃撥決定書應當約定開工、竣工時間和違約責任，強化違約責任對土地使用者和政府雙方的約束，促進土地及時開發利用；明確了國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書應當就項目動工開發、竣工時間和違約責任等作出明確約定、規定；約定、規定動工開發時間應當綜合考慮辦理動工開發所需相關手續的時限規定和實際情況，為動工開發預留合理時間；因特殊情況，未約定、規定動工開發日期，或者約定、規定不明確的，以實際交付土地之日起一年為動工開發日期等。

《辦法》強化了上級國土資源主管部門對下級國土資源主管部門的監管措施。規定省級以上國土資源主管部門對閑置土地情況嚴重的地區，可在土地利用總體規劃、土地利用年度計劃、建設用地審批、土地供應等方面采取限制新增加建設用地等措施。

關于“什么是閑置土地”，過去業界曾有爭議，這次《辦法》如何認定？

王守智：閑置土地的認定標準更加清晰，操作性更強。

過去，5號令在執行過程中，由于沒有“動工”狀態的具體標準，管理者經常遇到用地者以“圍墻”為動工標志的現象，不利于閑置土地的認定和處置。另外，開發建設面積占應動工開發建設總面積1/3或已投資額不足25%的計算標準也不清晰，閑置認定的難度很大。

這次修訂，專門在附則中作出名詞解釋，其中，“動工開發”定義為依法取得施工許可證后，區分需挖深基坑的項目、使用樁基的項目和其他項目，分別確定標準；“已投資額、總投資額”均不含土地價款和相關稅費。

《辦法》特別強調閑置土地處置的一些程序，比如調查認定、組織聽證等。這些規定有哪些作用？

王守智：程序更加完善，有利于保障土地使用權人的合法權益。

原來的5號令，規定的程序相對簡略。這次修訂作了補充完善：一是增加了閑置土地認定的環節和方式，要求在確定土地閑置的事實、依據以及閑置原因的基礎上作出認定結論；二是完善了征繳土地閑置費和無償收回土地使用權的程序，明確了收費和收回的批準權限在政府，國土資源主管部門具體執行，并細化了具體的啟動和操作程序；三是明確了土地使用者申請聽證和復議、訴訟的權利。

以往因政府原因造成土地閑置的情況比較多，這次修訂有哪些具體規定？

王守智：主要是區分閑置土地處置方式，強化政府原因導致土地閑置的責任。

一是細化了因政府原因造成動工開發延遲的情形，區分政府原因和企業原因，特別是明確了政府不按期交地、修改規劃、政策調整、處置信訪事件、軍事管制、文物保護等因政府原因導致的土地閑置，對此采取協商方式處置。二是強調政府與土地使用權人在民事合同關系中的平等地位，規定對因政府原因造成閑置土地，應由政府或者政府有關部門承擔違約責任，加強監管。三是增設了國土資源主管部門在閑置土地日常監管和調查處置中的法律責任，強化行政和刑事責任約束，確保相關監管措施的落實。

在促進閑置土地有效利用上，《辦法》明確了哪些措施？

王守智：我們采取各種政策措施，促進閑置土地有效利用。比如，《辦法》對因政府原因導致的閑置土地的處置上，在依法依規的前提下，采取更加靈活和更加符合實際的措施，包括明確延長動工開發期限、調整土地用途和規劃條件、安排臨時使用、協議有償收回、置換土地等多種處置方式，強化了對土地權利人的保護，增強了該類情況處置措施的可行性，促進土地的節約集約利用。

另外，為促進閑置土地的有效利用，還采取了一些新的政策措施。一是明確了土地使用權人開發進度報告制度，要求其及時向監管部門報告項目動工開發、開發進度、竣工等情況；二是在用地申請和閑置土地登記等方面加強對閑置土地的控制，增強對土地使用權人違規閑置土地的威懾力；三是在融資等方面加強與相關監管部門的聯動，促進土地使用權盤活利用閑置土地；四是建立閑置土地處置備案制度，要求地方處置閑置土地必須備案，促進地方顯化和利用存量閑置土地。

（摘自《中國國土資源報》）