審計條例：公共財政的“衛士”

張佩卿

6月6日，本市首部地方性審計法規——《上海市審計條例（草案）》提請市十三屆人大常委會第三十四次會議審議。條例草案從調研、起草、立項、形成草案、審議，歷經2年多時間。市人大財經委、常委會預算工委提前介入，全程參與審計條例起草制訂工作，努力發揮人大在立法中的主導作用。

2010年，常委會預算工委會同審計部門開展了審計立法前期調研工作。2011年，在市十三屆人大四次會議上鄭藹蘭等15位市人大代表聯名提出《關于制定〈上海市審計監督條例〉的議案》后，財經委、常委會預算工委、常委會法工委即會同市政府法制辦、市審計局聯合成立立法課題組，開展《上海市審計條例》立法研究和立項論證工作。課題組先后赴北京、天津、江蘇、重慶等省市學習考察，借鑒兄弟省市經驗；多次召開立法調研座談會，廣泛聽取各級審計機關、被審計單位以及社會中介組織等對審計立法的意見建議，分析、梳理了本市審計工作中需要通過立法解決的主要問題，形成相關論證報告。

2012年，市人大常委會決定將《上海市審計條例》列入年度立法項目。財經委、常委會預算工委收到市人民政府關于提請審議《上海市審計條例（草案）》的議案后，再次召開座談會，進一步聽取了相關政府部門、區縣審計部門、被審計單位、社會中介組織、市人大代表、專家學者等方面的意見建議，不斷完善條例草案，力求做到：問題引導立法，立法解決問題；強化審計監督與規范審計行為相結合；細化與創制并舉；可操作性與前瞻性并重。

立法背景：審計事業發展新階段的迫切需要

審計監督是憲法規定的一項國家制度，是國家治理的重要組成部分，具有公共財政的“衛士”作用和保障經濟社會健康運行的“免疫系統”功能。本市審計機關認真貫徹審計法和審計法實施條例，依法履行審計監督職責，為維護財政經濟秩序，提高財政資金使用效益，加強廉政建設，保障經濟和社會健康發展發揮了重要作用。隨著本市審計監督工作的不斷深入和審計范圍的逐步擴大，本市審計工作在發展過程中，也存在著審計法制建設相對滯后、與新時期審計工作需要不相適應的情況，在一定程度上制約了審計工作發展和審計作用的發揮。為此，本市迫切需要制定一部與上位法相銜接，體現上海特點的地方性審計法規。

亮點解析：立法固化 實踐經驗

條例草案較好總結了本市審計實踐中所取得的成功經驗和成熟做法，在審計領域的拓展、審計內容的深化、審計方法的創新等方面進行了務實的創制和細化，具有較多的亮點，體現了上海審計工作特點和發展需要。

明確審計整改制度。為確保審計效果，充分發揮審計監督作用，鞏固和深化本市審計整改工作，條例草案規定了被審計單位書面報告審計整改結果報告的時限，明確了審計機關檢查了解審計整改情況的主要內容以及審計整改工作督促檢查機制。

創設審計結果運用機制。條例草案從上海實際出發，在遵循審計法及其實施條例的基礎上，對各項審計結果的運用進行了創制性的規定。一是明確要求將審計結果作為政府部門績效管理、考核和行政問責的參考依據；二是明確績效審計結果應當作為有關部門決策、績效考核的參考依據；三是明確了政府投資和以政府投資為主的建設項目的審計結果，應當作為有關部門辦理項目竣工財務決算的依據，保證了審計結論的法定執行力。

強化績效審計。近年來，本市審計機關不斷加大績效審計的力度，取得了明顯效果。為了進一步推進和強化績效審計工作，條例草案對開展績效審計的事項、內容、評價依據的選擇等作出了規定。一是明確開展專門績效審計及范圍；二是明確績效審計重點審查績效目標設定、資金投入及資源利用、實施措施和目標實現程度等方面內容；三是明確績效審計評價依據的來源。

賦予資源環境審計法定地位。為貫徹落實節約資源和保護環境的基本國策，推動生態文明建設，推進促進貫徹落實資源環境政策法規，規范相關資金分配管理使用和資源環保工程項目的建設運營，條例草案結合本市實際，將資源環境審計專列一條，賦予其法定地位。一是明確將資源保護與開發利用、污染防治、生態系統保護和生態治理工程、節能減排資金列入開展資源環境審計的事項范圍；二是明確資源環境審計重點為：資源環境保護事項相關資金的征收、分配、使用和管理情況；資源環境保護政策法規貫徹執行情況；資源環境保護項目的建設及運營效果三方面內容。

跟蹤審計方式規范化、制度化。近年來，本市審計機關在采用跟蹤的方式開展審計工作方面不斷加大探索力度。如市審計局對上海世博會運營財務收支和園區主體建設項目、本市對口支援都江堰市災后恢復重建項目和重建資金等審計項目采用了跟蹤審計方式，取得了顯著成效。為推進跟蹤審計方式的規范化、制度化，條例草案對采用跟蹤審計方式開展審計工作作了規定。一是明確跟蹤審計方式的審計事項范圍為：審計城市基礎設施、保障性住房、學校、醫院等重大建設項目的預算執行情況，以及應對突發事件、舉辦重大活動的資金管理使用情況；二是對出具的階段性審計報告作出要求被審計單位限期整改審計發現問題的規定；三是規定最終的審計報告中既要反映已發現問題的審計整改情況又要反映尚未整改的問題。

規定利用信息技術開展審計工作。隨著信息技術在被審計單位業務處理、財務核算等方面運用的普及，審計機關在運用信息化手段開展審計工作方面逐步積累了重要經驗。條例草案對利用信息技術開展審計工作的相關內容作了具體規定。一是規定了審計機關有對與審計事項相關的業務活動的信息系統進行檢查的權利，以督促被審計單位確保信息系統的有效和安全。二是明確了被審計單位配合審計機關開展聯網審計，以及有關部門、單位應當協助和配合審計機關建立和更新被審計對象基本情況數據庫的義務，以保證聯網審計等工作的順利開展，提高審計工作效率。

人大審議：細化與創制并舉

6月7日，市十三屆人大常委會第三十四次會議對條例草案進行了一審。委員們認為，條例草案從審計事項和內容、審計程序和權限、審計結果和整改、審計保障、法律責任等方面對上位法有關內容進行了細化，對建設項目審計、資源環境審計、績效審計等內容作了創制性規定，有不少突破和創新，既有前瞻性，又有操作性。同時委員們還提出了許多修改意見，例如按照法律關系權利義務相對應的原則，建議對被審計單位的知情權、申辯和陳述權等權利作出細化規定，以保障被審計單位的合法權益；又如為依法加強人大及其常委會對審計工作的監督，建議條例草案根據相關法律法規，結合本市實際，增加有關人民政府及其審計部門應向同級人大常委會報告的相關內容。

相關鏈接

美國的政府績效審計

美國是世界上較早開展政府績效審計的國家。早在20世紀40年代，美國審計總署(GAO)就開始綜合審計。20世紀70年代，美國的績效審計走向準則化和法定化。1972年，美國審計總署根據立法所賦予的權限制定了《政府的機構、計劃項目、活動和職責的審計準則》。這份被稱為“黃皮書”的審計準則，突出強調了“3E”(即績效審計，是對一個組織利用資源的經濟性Economy、效率性Efficiency、效果性Effectiveness進行的評價)審計的重要性。“3E”審計的提出，拓寬了政府審計的范圍，打破了傳統財務審計的框框，豐富了政府審計的內容。迄今為止，美國已經制訂了非常完善的政府績效審計準則體系。