讓上海郵政更好服務百姓

鄭瀟罡

6月6日，經過三年的醞釀，市十三屆人大常委會第三十四次會議對《上海市實施<中華人民共和國郵政法>辦法(草案)》進行了審議。加強普遍服務，強化市場監管，保護百姓權益，促進行業發展，讓上海郵政更好地為老百姓服務，是這次立法關注的重點。

細化郵政法律法規勢在必行

郵政業是現代服務業的重要組成部分。以2009年修訂后的《郵政法》實施為標志，我國郵政業改革與發展實現了歷史性的突破，郵政業發展環境明顯改善。相應地，上海郵政普遍服務保障力度也得到了進一步增強、快遞市場規模不斷擴大，郵政市場逐步規范。2011年底，上海全市承擔普遍服務的郵政營業場所共553處，郵政信筒（箱）3451個，報刊亭1620個，深入社區、學校、商廈的郵政綜合服務亭（點）1854個，郊區實現“鎮鎮建所、村村通郵”。與此同時，快遞行業迅猛發展，截止2011年，已累計建立了18個國際性、全國性集散中心，共有900余家快遞企業取得快遞業務經營許可證，年業務收入超過200萬元的快遞企業584家，設立的服務、中轉處理網點共4491處，覆蓋整個市區，部分快遞企業的服務已深入鄉鎮、村。

但隨著郵政業的發展，一些新情況和新問題也需要引起關注，如郵政營業場所設置規劃與城市經濟社會發展不相匹配，造成本市部分市民用郵不便，一定程度上影響了人民群眾的生活；農村部分地區依然存在投遞服務深度不夠的區域，農村地區尚未實現直投到戶服務；快遞低端服務過剩，整體服務質量有待提高；寄遞渠道的安全保障存在的問題日益突出，需要進一步完善制度規范。有鑒于此，結合上海實際，通過立法對《郵政法》等有關法律法規進行細化、補充，有助于保障和促進上海郵政業持續健康的發展，也是郵政作為基礎性產業，更好服務上海實現“四個率先”、建設“四個中心”的需要。

更好體現郵政普遍服務公益屬性

《郵政法》要求地方政府對提供郵政普遍服務的郵政設施的建設予以支持。目前，本市單獨建設的郵政營業場所和郵件處理場所用地已經實行劃撥供應，即郵政企業獲得郵政營業場所和郵件處理場所建設用地的費用中不包含國有土地使用權出讓金，但仍需承擔土地、房屋征收補償安置費。對于配套建設的郵政設施，特別是為新建大型居住區配套建設的郵政營業場所，則主要采用開發商建設、郵政公司以成本價購買的模式，該成本價包括國有土地使用權出讓金、土地、房屋征收補償安置費和房屋建筑安裝工程造價。但在實施中，一方面各方對于“成本價購買”的具體含義仍存在著爭議，影響了郵政設施的順利購置；另一方面，“成本價購買”對上海市郵政公司來說，仍然存在較大的資金籌措缺口和經營成本控制的壓力，尤其在近幾年來本市大規模推進大型居住區開發建設的過程中，這一問題更為突出。

考慮到《郵政法》實施后，上海市郵政公司已經單獨承擔保障郵政普遍服務的義務，因此，《辦法（草案）》明確：首先，無論是單獨建設還是配套建設的郵政營業場所、郵件處理場所等設施所需的土地，均實行行政劃撥，這一規定意味著今后配套建設的郵政營業場所供應價格中將不再包括土地出讓金，僅包括土地、房屋征收補償安置費和房屋建筑安裝工程造價；其次，為了給今后進一步降低供應價格留出空間，《辦法（草案）》不再明確規定配套建設的郵政營業場所供應價格所包含的具體組成費用，而是規定由市建設行政管理部門會同市規劃國土、房屋行政管理部門確定郵政營業場所供應價格標準。這些規定，有利于緩解本市郵政設施建設資金不足的實際困難，也有利于為保障郵政普遍服務奠定更為扎實的硬件基礎。

【審議意見】通過立法確保“普遍服務”非常有必要，但《辦法（草案）》沒有對這些土地、場所的用途加以限制。為了確保這些土地、場所能夠真正用于郵政普遍服務，不挪作他用，建議增加相應的制約性規定，明確對郵政服務場所建設用地進行嚴格保護，增加郵政服務場所“未經批準，不得轉讓、挪作他用”的內容，并可以設定相應的法律責任。

有效維護農民通信權益

上海農村郵政服務設施建設是郵政設施建設中的薄弱環節。目前，全市共有1739個行政村，其中978個行政村已施行了按址投遞。為了進一步完善、提升農村郵政服務網絡和服務水平，《辦法（草案）》結合本市現有條件，規定了比國家郵政普遍服務標準更高的要求：其一，《辦法（草案）》明確了本市農村郵政服務的最終目標——郵政企業逐步推進本市農村地區的郵件直投到戶服務。其二，對已納入城市化地區的農村，郵政企業應當制訂計劃，盡早提供郵件直投到戶服務。其三，對于尚未實施郵件直投到戶的農村地區，郵政企業和鄉（鎮）政府、村民委員會應當共同合作，根據實際情況逐步設置村郵站。

【審議意見】上海城市化程度已達90%，農村地區的基礎設施條件也已經比較完善，直接投遞到戶是有基礎的，為此建議擴大直接投遞到戶服務的覆蓋范圍，讓上海農村率先享受直投到戶的便利。

科學合理應對“快”遞不快

當前，快遞服務需求增長和快件處理能力不足之間的矛盾客觀上仍不同程度地存在。而且，一些快遞企業為了擴大市場份額，不顧及自身的快件處理能力盲目承接業務，造成快件積壓、延誤。“快”遞不快的狀況更為普遍。針對這一社會熱點問題，《辦法（草案）》借鑒部分快遞企業實踐中的可行做法，相應增加了對快遞企業業務經營的要求，從而盡可能地緩解快遞服務的供需矛盾。首先，要求快遞企業應當有針對性地根據春節等特定時期的快遞業務量變化情況，預先明確特定時期的快遞服務承諾。該快遞服務承諾應當提前向社會公告，并在收寄快件時告知寄件人，從而方便用戶事先做好準備并取得用戶的理解和支持。其次，針對商品促銷等可能導致快遞業務量激增的特殊情形，《辦法（草案）》進一步要求從事商品促銷活動的寄件人應當事先與快遞企業協商快件寄遞方案，從而有利于快件的妥善寄遞；快遞企業需要相應變更快遞服務承諾的，也應當提前向社會公告。此外，針對快遞企業因破產、轉產、停業，未妥善處理已收快件便停止快遞經營業務，從而造成快件積壓、延誤的特殊情況，《辦法（草案）》明確賦予市郵政局進行緊急處置的職權，要求郵政企業或者其他快遞企業應當服從市郵政管理部門在處置突發性快件積壓事件時的統一調度，及時運遞積壓快件。

【審議意見】快遞是市場化發展和運作的，對于積壓的快件，首先應是企業本身的責任，直接由政府插手不妥，而且該規定有兩處需要研究，一是本市已經實現了郵政普遍服務和競爭性業務分業經營，用郵政普遍服務的資源去介入快遞業務，既與目前分業經營的現狀不符，也會影響到郵政普遍服務；二是一旦造成快件積壓的企業無力承擔緊急處置的費用，如何對接受統一調度的企業作出補償，也需要有相應的制度規定。

保障寄遞渠道安全

寄遞渠道作為郵政企業、快遞企業寄遞服務活動中形成的信息和實物傳遞渠道，由于其具有簡便快捷、人貨分離的特點，因此利用寄遞渠道進行槍支彈藥、爆炸物品、毒品等禁寄物品的販運，以及盜劫、非法扣留、毀棄郵件、快件的案件時有發生，嚴重危害公共安全，侵害用戶合法權益。鑒于保障寄遞渠道安全的重要性和緊迫性，除了按照《郵政法》規定，由郵政企業、快遞企業嚴格執行郵件、快件的收寄驗視制度這一措施外，《辦法（草案）》還根據本市治安管理和國家安全的實際需要，結合世博會舉辦期間行之有效的做法，增設了安全保障方面的規定：首先，明確行政管理部門的安全保障職責，要求市郵政管理部門會同有關部門建立寄遞渠道安全保障制度。其次，強化郵政企業、快遞企業在寄遞過程中的安全保障義務,要求郵政企業、快遞企業對郵件、快件營業場所和處理場所實行24小時安全監控；發現有禁寄物品的，必須立即停止該物品的寄遞服務并向市郵政等相關管理部門報告。其三，建立信息安全保障制度,要求郵政企業、快遞企業以電子數據形式記錄寄件人、收件人的聯系方式，并傳送至市郵政管理部門的信息管理系統。上述規定，對于切實提高寄遞渠道安全防范意識和能力、從源頭上遏制利用寄遞渠道從事違法犯罪行為具有積極的作用。

【審議意見】寄遞安全和郵路安全保障工作是公共安全的重要組成部分，關系到城市安全運行，也關系到人民群眾的切身利益，有必要予以規范，但在樹立嚴格安全措施的同時，也要重視客戶隱私保護，不得濫用權力，為此建議增加郵政、快遞企業應當保障用戶個人信息安全方面的規定。