陜西省社保資金保值增值的現實途徑選擇

王虎平 陳楨 周明

摘 要：有關地方社保資金多元化投資和入市問題是近兩年爭論的焦點，文章通過對陜西省社保資金投資運營的現狀調研發現，投資渠道單一、收益率低是目前存在的主要問題，但其根本原因在于已有政策運用不足。在充分分析政策的基礎上，提出了符合陜西省實際的多元化投資建議及相關配套政策。

關鍵詞：基金結余 投資渠道 收益 管理體制

中圖分類號：F840.61文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2012）08-169-03

一、引言

2011年以來，有關地方社保資金入市問題一直是各界關注的焦點，尤其是今年3月份，社保基金理事會受委托，投資運營廣東城鎮職工基本養老保險結存資金1000億元的事件，使得整個爭論達到了高潮。鄭秉文、李永森（2011）等學者認為社保資金進入股市，不僅能保值增值，而且能夠促進股市發展。人保部、證監委和全國社保基金理事會也持贊成意見；而劉紀鵬、葉檀（2012）等學者持反對意見，認為我國股市機制不健全，財政部等也持相同意見。

總體來看，上述爭論和研究基本上是對養老保險基金進行多元化投資的必要性進行論證，但結合具體省份，對于社保資金多元化投資的具體渠道，以及在投資組合方面如何確定，投資管理方式如何改革等問題缺乏深入的研究。本文在對陜西省社保資金運營進行調研的基礎上，對上述問題進行回答，同時也是對社保資金是否入市爭論問題進行補充。

二、陜西省社保資金投資運營的現狀

1.社保資金的收支及結余分析。從2006年以來，陜西省社保經辦機構的工作重點一直是放在擴大覆蓋面上，同時在中央財政轉移支付和各級政府財政補貼加大支持力度的幫助下，陜西省社保基金歷年滾存結余逐漸增加，見表1。

養老保險結余包括企業職工基本養老保險和機關事業單位養老保險基金

2.運營模式及收益。從各年份社保基金總決算以及筆者調查，目前陜西省社保資金主要的投資方式是銀行存款。2006年到2010年社保財政專戶資金使用情況見表2。

從表中可以看出，陜西省社保專戶資金中的債券投資比例很小，基本可以忽略不計。專戶資金中很小一部分以定期存款的方式存放，近幾年比例不斷上升，從2006年的2.19%，上升到2010年的8.34%，目前接近于全國平均水平。盡管比例在上升，但存款結構依然不合理，活期存款額度占九成多，比例過大，使得資金平均收益率遠低于一年的銀行存款利率，與同期通過膨脹相比，收益率更低，過去5年陜西省財政專戶資金投資收益情況見表3。

從表3可以看出，陜西省社保資金總體收益率很低，最高年份是2008年，但收益率不到1.5%。其余各年投資收益率均低于同期通貨膨脹率，這說明陜西省社保資金實際價值正在貶值。

3.社保資金投資運營中存在的主要問題。

（1）認識滯后，已有政策運用不足。目前針對社保資金投資運營的法規主要有《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》（國發[1997]26號）規定:“養老基金結余額，除預留相當于2個月的支付費用外，應全部購買國家債券和存入專戶”；財政部《社會保險基金財務制度》（財社字[1999]60號）規定：“社會保險基金結余除根據財政和勞動保障部門商定的、最高不超過國家規定預留的支付費用外，全部用于購買國家發行的特種定向債券和其他種類的國家債券。”

對于存銀行只是作了原則規定，但存款的種類、存期的長短、存款的方式等方面沒有作出明確的規定，而陜西省在此方面沒有突破，大部分結存資金主要是以利息較低的活期存款方式存取；另一方面，在購買國家債券上也沒有充分利用已有政策。國家債券除了國債以外，還包括其他政府部門發行的債券，如中國人民銀行發行的央行票據，政策性銀行發行的金融債券等。上述機構發行的債券都是以國家信用作為擔保，而其收益率要高于銀行存款利率，陜西省社保資金一直沒有涉及。

（2）投資渠道單一，銀行存款形式單一。目前，陜西省社保資金的投資渠道主要是銀行存款，只有不到一成的資金為定期存款，其他大部分資金以活期存款方式存放，沒有對銀行存款期限、品種等組合產品進行投資，其他投資渠道基本沒有。

（3）投資收益率低，基金抗風險能力弱。投資品種的單一反映在收益上必然是收益率低下。近些年，陜西省社保資金投資收益率都在1.5%以下。大部分年份低于同期通貨膨脹率，造成了社保資金實際上處于貶值狀況，抗風險能力弱。

（4）形成對財政的隱形壓力。公共財政承擔著對社會保險基金的托底責任。如果基金的自求平衡能力差，抗風險能力弱，將會給財政背負隱形壓力。目前社會保障支出已成為陜西省財政支出的第二大項目，未來隨著陜西省人口老齡化步伐的加快、社會保障待遇的進一步提高、做實個人賬戶的潛在壓力、其他險種統籌層次提高等因素，陜西省財政承擔社會保障托底的壓力將增大。

4.社保資金保值增值的必要性及緊迫性。

（1）人口老齡化、社保待遇標準的提高加大了基金支出。從1990年第四次人口普查以來，陜西省人口老齡化速度呈加速上揚之勢。老年人口撫養比由2011年的0.1182%增長至2030年的0.257%[張思鋒，張冬敏，雍嵐。“引入省際人口遷移因素的基本養老保險基金收支測算——以陜西為例”。《西安交通大學學報》(社會科學版)，2007（2）]①；另一方面，隨著社會經濟的進一步發展，人們生活水平和和社保待遇標準的逐步提高成為必然趨勢。自2005年至2011年，陜西省依據國家政策，已經連續8次提高企業退休人員養老金標準，養老金平均水平由604元提高到現在的1621元，社保資金支出快速增長。

（2）擴面空間和提高費率的限制導致財政負擔逐漸加重。根據《陜西省人力資源和社會保障事業發展“十二五”規劃》，“十二五”期間陜西省城鄉居民基本養老保險參保率將達到90%，城鎮基本醫療保險參保率將達到95%，覆蓋面將難以進一步擴大；另一方面，過高的繳費率難以再提高。我國社會保險的繳費率為世界上最高的國家之一，因此，今后陜西省社會保障發展趨勢是一方面參保擴面的難度加大，另一方面繳費標準不能提高，從而決定了社保基金收入難以增加，給財政造成了巨大的負擔。

（3）通貨膨脹將使社保基金存在不斷貶值的風險。通貨膨脹造成了社保結存資金的貶值，未來通貨膨脹率繼續上漲的威脅依然存在，以銀行存款為主要投資方式的社保資金增值程度依然低于通貨膨脹率，社保資金依然面臨著貶值的風險。

綜上所述，陜西省當前在面臨人口老齡化加劇、通貨膨脹率較高的形勢下，社保資金的保值增值問題將愈來愈突出。

三、陜西省社保資金拓寬投資渠道的可行性分析

1.中央及相關部門高度重視，解決時機日趨成熟。2011年8月17日，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，會議要求進一步加強社會保險基金管理，堅持安全第一的審慎原則，在完善法規、嚴格監管的前提下，適當拓寬基本養老保險基金投資渠道，實現保值增值；2011年10月25日，人力資源和社會保障部召開第三季度新聞發布會，政策研究司司長、部新聞發言人尹成基指出目前人社部正在會同有關部門研究制定基金投資運營辦法；2011年12月14日，中國證監會黨委召開中心組（擴大）會議，其中一項重點工作是研究加大鼓勵長期資金投資股市的政策措施，證監會將與有關部門溝通對基本養老保險及全國住房公積金余額進行合理運用的途徑，建議借鑒社保基金經驗，委托專業機構進行投資；2012年3月，社保基金理事會受廣東省政府委托，投資運營廣東城鎮職工基本養老保險結存資金1000億元。

從上述幾方面的表態來看，社保資金保值增值問題的解決時機已基本成熟。

2.經濟穩定增長為社保基金投資提供良好的宏觀環境。宏觀經濟的穩定增長意味著投資會獲得豐厚的投資回報。近幾年，我國經濟發展態勢總體良好，給基金投資提供了一個穩定安全的環境，全國社保基金和企業年金的投資收益率一直保持在一個比較可觀的水平上。得益于此，未來我國經濟還將保持較快增長態勢，這為社保資金的保值增值提供了良好的經濟基礎。

3.金融市場和產品的多樣化為社保基金投資提供了選擇空間。社保資金和金融市場實際上是一種雙向互動的促進關系，金融市場的發育程度及一體化程度對社保基金的保值增值有著實質的影響。從上個世紀90年代開始，金融市場得到了快速發展，表現在市場規模快速增長、金融產品的創新和豐富、金融市場的結構優化取得了一定的效果。理論和實踐都證明，我國目前的金融市場環境，初步為社保資金保值增值提供了方法、工具。

4.理論界一直呼吁放寬地方社保資金的投資渠道。社保資金的保值增值問題一直是理論界關注的重點，多位知名社會保障學者呼吁要改革社保基金的管理制度，實現社保基金投資體制的市場化與資產配置的多元化，提高整體收益率，以市場化的運作保證巨額社保基金的增值。

四、陜西省社保資金保值增值的具體方案及相關措施

隨著人口老齡化高峰的到來，宏觀經濟的不確定性導致的通貨膨脹等因素，社保資金的保值增值問題日益突出，社保資金的市場化運作是國際和國內的普遍趨勢。考慮到目前的政策環境，陜西省社保資金的投資運營也應該是分階段、分步驟地進行。

1.現階段政策許可下的投資渠道。

（1）銀行存款。具體的銀行存款品種，除了用于支付的基金以活期存款外，對于結余的部分以不同期限存款組合方式進行。隨著陜西省老齡化高峰的到來，建議預提部分周轉備用金，額度為每年支出額的1/6～1/5，這部分資金一方面可以備支出應急和臨時性支出，另一方面若不支出，可以采取不同期限存款的組合方式保值。

（2）銀行保本投資產品。一般根據本金與收益是否保證，我們將銀行保本投資產品分為保本固定收益產品和保本浮動收益產品兩大類。可以考慮將3%～5%左右的結余資金投資于銀行保本投資產品，在和商業銀行的談判中，可以以附加合同的方式，以銀行信用作為擔保。保本固定收益產品和保本浮動收益產品的收益率在3%～6%之間，相比同期銀行存款利率，尤其是活期存款利率，收益率大大提高。

（3）國債。國債是以國家信用擔保的穩健類理財產品，收益高于同期定期存款。可以通過委托商業銀行作為投資管理人投資。

（4）協議存款。一部分結余資金以協議存款的方式存放銀行。協議存款利率比較靈活，由協議雙方約定，可選擇固定利率也可選擇浮動利率，一般比同期銀行定期存款利率高10%～15%。因此，建議對陜西省社保資金結余中5年內對流動性沒有要求的資金進行協議存款。

（5）其他國家債券組合。除了上述投資品種以外，待取得投資經驗后，可以適當投資信用等級較高的國家債券，如央行票據、政策性銀行金融債券、鐵路建設債券以及地方政府債券等。在保證資金安全性的基礎上，較好地提升投資收益率。

2.建立適合陜西省實際的社保資金投資管理體制。目前陜西省社保資金的保值增值沒有一個明確的機構負責，資金的保值增值設計、監控等工作一直沒有提上議事日程，隨著資金結余額度的加大，必須確定機構負責此項工作。建議成立社保資金保值增值管理委員會，委員會由分管副省長，財政廳、人力資源社會保障廳、衛生廳、民政廳等相關部門組成。委員會下設社保資金保值增值管理辦公室，常設在省財政廳。辦公室實質上起到受托人的作用，統一招標確定資金托管銀行和投資運營機構，負責對投資管理人的選擇、監督和考核，負責對投資方案的審定。辦公室根據委員會審定的投資方針，通過季度例會和日常會議兩種形式進行決策。會議采用記名表決，投資決策委員2/3以上贊成，才能形成會議決議。

3.建立社保資金投資考核監督及信息披露制度。加強對社保資金保值增值管理辦公室的考核、監督，建立社保資金投資管理的信息披露制度。投資管理人的確定、投資品種的組合以及投資方式等初步確定后，由辦公室向社保資金保值增值管理委員會匯報，對投資組合及風險防范方案進行審定；按季度、年中和年度匯報投資及收益情況，將投資收益狀況列為考核指標，確定最低保證收益率，如低于最低保證收益率，則考核為不合格。

4.向國家有關部門積極申請的投資渠道。盡快打通國債一級市場渠道，在中央國債登記結算中心開立丙類賬戶，打通在國債一級市場委托購買國債渠道，在國家發行國債及其他債券時及時購買；恢復發行特種定向社保國債，爭取將陜西列為試點省份等。

[本文為陜西省財政廳重大項目《陜西省社保資金保值增值研究》（2011年度）的部分研究成果。]

參考文獻：

1.張思鋒，張冬敏，雍嵐.引入省際人口遷移因素的基本養老保險基金收支測算——以陜西為例”.西安交通大學學報(社會科學版)，2007（2）

2.陜西省財政廳.陜西省社會保險基金總決算，2006-2010

3.鄭秉文.養老錢如何賺起來.人力資源，2011（10）

4.劉紀鵬，沙玉蘭.地方社保基金入市安全第一.經濟，2012（4）

（作者簡介：王虎平，陜西省社保資金管理中心主任；陳楨，陜西省社保資金管理中心副主任；周明，西北大學公共管理學院教授 陜西西 安 710000）（責編：若佳）