法治視角下的民主參與制約的縱向監督

丁小蘭

依法行政的要旨在于將行政主體的行為控制在法律允許的范圍之內,保證行政主體的行為符合國家和人民的意志和利益。該文對法治視角下的民主參與制約的縱向監督進行了分析。希望該文的研究能為行政法的研究帶來新的啟示。

法治視角;民主參與;縱向監督

1.法治視角下的民主參與制約觀

民主作為一種國家制度,在不同歷史條件下有過不同的形式。傳統的民主制度中,公民作為國家權力主體的參與僅限于選舉議會成員和國家元首。這種代議制民主在自由市場經濟年代政府作為“守夜人”的情況下可以被視為一種最好的民主政治,只要行政機關依法行政,公民自身的合法權益也就獲得了充分的保障。隨著行政權的擴張,國家權力結構重心從議會轉向政府。在政府和議會的關系上,是政府控制了議會,而不是議會控制政府。傳統民主代議制出現了危機,既然議會無法對政府實施有效的控制監督,作為國家權力主體的公民應當有權直接參與到政府行使行政權的過程中,以防止行政權的濫用。同時,隨著民主憲政思想日益深入人心,公民作為國家權力的主體——無論在形式上還是實質上都要求更多地參與國家各項管理活動,直接表達自己的意愿。原有的參與方式已無法滿足日益增強的國家權力主體的要求,特別公民對涉及本人利益的行政行為,尤其顯出強烈的參與欲望。

民主參與制度是現代行政民主的發展趨勢,是民主政治的組成部分。民主參與制度是制約行政權公正行使的有效手段。程序制度為民主參與提供了條件。程序制約的原理在于通過設置保障相對方參與的制度,實現對行政權行使過程中的制約。西方古老的“正當程序”的原意就包含著“任何一方的訴詞都要被聽取”的原理,后來發展成為在廣義上剝奪某種個人利益時必須保障他享有被告知和陳述意見并得到傾聽的權利。“任何權利必須公正行使,對當事人不利的決定必須聽取他的意見,這是英美普通法的一個重要原則,稱為自然公正原則。”這一原則在美國法體現為正當程序原則。正當程序的意思是公正行使權力,表現在行政上要求行政機關做出的決定對當事人有不利影響時,必須聽取當事人的意見,不能片面認定事實。現代行政程序法規定行政法規、規章的制定或重大行政決策涉及公民重要權利義務時的公眾參與程序,促使行政主體聽取對方意見,不同程度地保障行政相對人防衛性申辯權,以保證這些行政行為更能符合社會公共利益,也有利于民主參與監督行政權的行使。

平衡理論強調行政相對人參與的程序性權利和行政主體的程序性義務,認為行政行為是行政主體與行政相對人共同參與下,通過雙方的交涉共同完成的。“公共權力并不總是作為社會成員權利的敵對者而存在的。凡是在公共權利發達的地方,公共權力通常是作為友善的合作者而存在。更為重要的是,一切公法權利皆須借助公共權力來創設推行和實現。”行政行為中的行政主體與行政相對人應當溝通、協調與合作,而不是置于一個完全對立的關系體系中。行政相對人權利與行政權力并非完全對立的關系,許多權利對行政權力有重要的幫助性,這種幫助可以完善和監督行政權。因此,民主參與制度對于規范層級監督制度提供法治前提。

2.法治視角下的內部監督法治化

理論上,縱向層級監督是行政上下級之間的權限監督,屬于內部行政行為。“權限監督是防止行政權限縱向沖突的機制。這一制度對于維持行政組織金字塔式構造層次,保持行政同一性來說,是不可缺少的。有了這一制度,才能保障行政的合法性與合目的性。”行政機關體系是典型的上下級領導、命令和服從的關系,上級可以隨時糾正下級的違法和不當行為。“層級監督的權力依據是下級服從上級、全國服從中央的組織原則。層級監督基于上級對下級的領導關系而產生,實行領導從屬制,監督主體的監督權和領導權、決策權相統一,監督職能本身是管理的緩解或要素之一。”在當代行政權力行使的裁量程度很高,許多行政活動具有很強的專業性、知識性,法院和議會也難以把握的情況下,這種具有專業性、日常性和全方位性的監督迅速快捷,確保行政效率。因此,這種監督具有不可替代的作用。

就民主參與權利對行政權力的關系而言,自從孟德斯鳩將國家權力劃分為立法、司法和行政三種權力之后,人們習慣上將行政權力作為行政機關的專有權力,但近代以來的行政法治實踐表明,行政相對人的參政權并不僅僅制約行政權力,還有對行政權力積極方面的作用,更多的是對行政權力幫助,這主要表現為:第一,行政相對人參與行政能協助行政權力積極有效的行使。行政權力的行使如果對相對人來說具有收益性,那么他必然有較高的熱情參與協助;如果行政權力的行使對某一違法對象具有懲處性而對其他對象具有保護性,則其他對象也將積極參與。這樣的協助能使行政權力富有效力。第二,行政相對人參與對行政主體正確進行決策有重要幫助:首先,有利于行政主體增進對行政相對人利益、愿望、處境等相關情況的了解,因而能掌握必要的信息和資料,保證準確地做出行為;其次,行政相對人對行政事務提出的有價值的建議、意見,能使行政主體集思廣益,選擇最佳方案;再次,行政相對人所反映的意見,有利于行政主體做出準確的判定。第三,行政相對人參與能增進與行政主體之間的了解,以最有利于滿足公共利益的方式達成一致,調動雙方的積極性來實現監督目標。

民主參與制度實質上是現代民主政治向行政權提出的公正公開行使的要求。相對方根據行政程序法規定的公開制度,有權了解與自己有關的行政行為,并且通過聽證程序或其它程序直接陳述意見,參與行政過程。在認為行政主體行政行為違法時,通過救濟途徑保護自己的合法權益。“這種程序抗辯對于行政權的監度制約來說是有效的,因為通過行政相對人對行政效率和公民自由關系的協調,促使形式合理性與實質合理性的結合,這是程序控制的特點”。現代行政程序法的立法目的之一是保護行政相對方合法權益,這是各國行政程序法典的主要內容。行政程序法規范行政權行使的同時,從程序上保障行政相對方的合法權益。行政程序法規定了行政相對方參與行政行為的一系列制度,諸如表明身份、說明理由、公開檢查、提取證據、告知權利等各類保障行政相對方權益的行政行為的具體程序,從各個步驟、方式、順序及時限上限制行政主體的行為,規范行政主體依法辦事,促使行政實體法規定的行政相對方的權利能夠實現,避免行政機關的主觀武斷,保障行政主體依照行政程序法規定行使權力,使行政主體的行為于法有據,促進行政的合法和有效,有利于保障行政相對人的合法權益,也方便行政相對人對行政主體行為的反向監督。

3.法治視角下的縱向監督參與化

民主參與制度應貫穿于縱向監督的各個方面,包括行政立法監督、行政執法監督及行政復議監督。

行政立法監督。立法監督是行政監督的入口,是制約行政權的第一道閘門。如果這道制約失控,行政權就可能泛濫。依據我國現行法律規定,對立法行為的監督途徑:

立法權限的劃分。我國《憲法》、《組織法》、《立法法》規定全國人大常委會有權撤銷同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令;《立法法》還明確了具體承辦審查監督行政法規的機構為全國人大專門委員會,從而使監督更具有可操作性;國務院有權改變或撤銷不適當的部門規章、地方規章、命令、指示和決定;地方各級人大常委會有權撤銷本級人民政府的不適當的規章、決定和命令;省、自治區、直轄市人民政府有權改變或撤銷下級人民政府不適當的規章、決定、命令及所屬各工作部門不適當的命令、指示。

立法程序的完善。《立法法》、《行政法規制定程序條例》、《規章制定程序條例》確立了行政立法的報請立項、起草聽證、審查監督、決定公布等程序性規范。一是明確行政法規、規章起草應通過書面征求意見或通過座談會、論證會、聽證會等形式廣泛聽取公眾意見;二是規定規章草案直接涉及公民、法人重大利益的,應當向社會公布,聽取社會各界意見,也可舉行聽證會聽取意見;三是規定行政法規送審稿直接涉及公民、法人重大利益,法制機構可舉行聽證會聽取意見;規章送審稿涉及公眾重大利益的,法制機構可向社會公布或召開聽證會聽取意見。同時,《立法法》還為行政立法監督設置了一個“啟動裝置”,全國人大及其常委會以外的其它國家機關、社會團體、企事業單位以及公民個人認為行政法規同法律相抵觸的,可以向全國人大或常委會提出審查建議,啟動對行政法規的監督機制,從而達到推動立法監督運轉的目的。《規章制定程序條例》也賦予公眾對規章的異議權,規定國家機關、社會團體、企事業單位組織、公民認為規章同法律、行政法規相抵觸的,可以向國務院書面提出審查的建議,由國務院法制機構研究處理;對于同法律、行政法規相抵觸或違反上位法的地方規章,可以向本省、自治區人民政府書面提出審查建議,由省、自治區人民政府法制機構研究處理。

備案審查監督。《立法法》要求行政法規向全國人大常委會備案審查,通過這一途徑可以審查報送備案的行政法規,如果發現行政法規與憲法、法律相抵觸,則可以撤銷該行政法規。國務院《法規、規章備案條例》規定法規、規章應當自公布之日起三十日內報送備案。部門規章由法制機構向國務院備案;地方規章還須同時向同級人大常委會備案;較大的市的人民政府規章除向國務院、同級人大常委會報送備案外,同時還須分別向省級人大常委會和省級政府報送備案。對于沒有報送或不按時報送備案的,由國務院法制機構通知制定機關限期報送,逾期仍沒有報送的,給予通報并責令限期改正。國務院法制機構在審查中發現規章存在超越權限、違反法律和行政法規規定或其內容不適當的,建議制定機關自行糾正或提出意見報國務院決定,并通知制定機關;對違反法定程序的無效規章,國務院法制機構不予備案,并通知制定機關。

行政執法監督。行政執法是將抽象的法律規范具體運用到日常行政管理中,是行政權運行的重要環節。對行政執法行為進行監督,是行政層級監督的第二道閘門。我國現行行政執法監督制度主要體現在以下幾個方面:

行政執法監督檢查制度。我國《行政處罰法》、《行政復議法》等法律中都規定了上級行政機關應當加強對下級行政機關實行行政處罰、行政許可等行為的監督檢查,并要求建立健全監督制度。相應的,許多行政執法系統和地方行政機關也建立了行政執法監督制度。在此類監督檢查中,上級行政機關通過定期或者不定期、巡視檢查與實地訪查、查閱執法案卷和走訪被處罰單位、參加執法活動和開展執法情況調查、實行主動檢查和被動檢查相結合等多種方式,對行政執法活動進行監督,并對所發現的違法執法行為予以制止和糾正。

行政執法情況統計制度。這是在行政管理實踐中所建立和實施的一種監督檢查制度。通過對行政執法情況和信息從多角度、多層次進行統計和分析,能夠使政府從宏觀上掌握執法情況,了解行政執法中帶有傾向性、普遍性的問題,以便對行政執法工作進行有效的監督和規范。

行政執法主體資格審查制度。依據相關法律規定的條件,行政機關對其所屬部門和所屬職能系統執法人員的執法資格與條件,執法證件的印制與管理等加強監督檢查,以保證行政主體執法資格和程序的合法性與正當性。

行政復議監督。行政復議作為行政系統內部的一種層級監督制度,是通過行政相對人啟動為其提供的救濟途徑,因此,應當充分體現“有權利就有救濟”的原則,擴大行政復議制度的民主參與途徑,不僅保障相對人的實體性參與權利,也要保障其程序性參與權利,這樣才能保障行政復議真正發揮監督制約行政權的作用。當然,行政復議的程序設計可以體現多元化的特征,既可以是正式的公開審理,又可以是非正式的簡易程序;既要體現行政化的特點,考慮行政復議的成本效率,又要具有司法程序特征,避免采用辦公文的方式處理復議案件,影響了案件處理的公正性。同時,行政復議結果應具有準司法效力。進入訴訟程序后,司法機關應當對復議決定給予相當程度的尊重。如果經過嚴格的復議程序所得出的結論在司法程序中得不到充分的尊重,而由法院重新進行全面審查,則是社會資源的一種浪費,也會影響對專業性問題的判斷。如果行政復議監督與法院審查監督各自為戰,分工不明,職責不清,管轄重疊、沖突,則會造成監督的乏力。

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[2]孟大川.論依法行政的基本要求——[全面推進依法行政實施綱要]解讀[M].成都行政學院學報,2011.04

[3]章劍生.行政程序法基本原則[J].中國當代行政法,2011