基于制度改進模型的財政公平收入分配研究

趙侖,劉東紅

摘要：目前，我國收入分配差距日益擴大的趨勢既是社會各界關注的現實問題，也是需要政府努力破解的重點難題。由于單純依靠市場機制無法解決收入分配擴大問題，解決這一問題還要依靠非市場機制，這就要從財政角度審慎研究促進公平的政策，通過優化財政收入、支出結構及制度改進促進收入公平分配。

關鍵詞：財政干預；收入分配；制度改進

中圖分類號：F812.0文獻標識碼：A

目前，收入分配差距日益擴大的趨勢已成為社會各界關注的現實問題，如何公平收入分配已成為當前政府努力予以破解的難題。2010年12月中央經濟工作會議提出“要研究制定收入分配改革方案，努力扭轉收入差距擴大趨勢；繼續實施積極的財政政策，發揮財政政策在穩定增長、改善結構、調節分配、促進和諧等方面的作用”，這既為我國收入分配改革提供了政策指引，也為財政政策在調節收入分配中發揮作用提出了新要求。

現有的文獻多是從再分配方式、財政支出結構的視角研究收入分配不公問題，主要是對當前導致收入分配不公現狀的否定和批判。在肯定當前收入分配不公的前提下，本文從理論分析入手構建制度改進模型，重點分析了由制度因素引致的收入分配不公原因，并提出了政策建議。

一、財政干預收入分配的理論分析

（一）市場失靈是政府調控的根本原因

在市場經濟條件下，市場配置資源是基礎。市場資源配置的過程既是收入分配的形成過程，也是以生產要素占有為前提的收入分配格局的形成過程。因此，市場機制本身不能解決收入分配不公的問題，解決社會分配不公還要依靠非市場機制，社會分配不公是財政干預收入分配的起點[1]。

（二）效率與稀缺是現代經濟學的雙重主題

效率是市場經濟有效運行最優標準，尤其在初次分配領域。根據經濟發展的不同階段，我國在政策導向上依次提出過“初次分配注重效率、再次分配注重公平”，“效率與公平兼顧”，“再分配更加注重公平”。在對初次分配的性質定位上，有些學者提出初次分配只是一種市場分配，這種說法是存在一定缺陷的。勞動、資本、技術、管理等生產要素的流動及其參與對社會總產品的分配，是由市場按照價格機制進行分配的結果。政府既是制度的設計者，同時也是初次分配領域的重要參與者，財政收入也是一種制度安排，其存在依據是基于國家機構的正常運轉、經濟增長、國家福利和國家安全等需要。

英國經濟學家米德認為要改變收入分配的不公平狀態，可以采用的財政措施包括：（1）稅收。課征累進所得稅、遺產稅和贈與稅，對于改變不公平狀態有一定的積極作用。只要累進所得稅歧視不勞而獲的收入，給勞動所得更多優惠，其效果就更為顯著。（2）教育支出。教育是影響人們獲得收入能力的一種重要投資，它可以間接地對財產的分配產生影響[2]。米德的觀點說明了財政通過對人力資本的投資，可以影響人們參與分配的水平，進而改善分配的不公的狀況、促進公平分配。

財政政策制定的目的是為了使社會福利最大化，通過社會利益分配格局的調整來增進社會福利。按照資源配置效率理論，帕累托最優只是一種理想狀態，在考慮到財政是通過非市場機制對收入分配介入時，有必要對帕累托最優作出修正，該理論中的資源配置調整和利益補償機制的發揮，就是財政介入收入分配的重要體現和理論依據。

斯蒂格利茨從福利經濟學第二定理開始對收入再分配理論進行了分析，指出若市場所進行的收入分配是社會不可接受的，政府所要做的則是再分配最初的稟賦[2]。斯蒂格利茨的再分配最初的稟賦隱含了在制定公平收入分配政策時，更強調對初次分配的調整和改革的重要性。實際上效率和分配問題需要一分為二，政府的作用應限于后者。政府可以利用手中的權利將一部分人的收入轉移給另一部分人，發揮政府在分配中的中心作用，政府擁有這個權利，也可以有選擇地利用這個權利。

二、收入分配不公的制度分析

目前，我國收入差距擴大的現象是嚴重的，收入分配不公突出地表現在城鄉、行業、區域和居民個人之間，包括收入分配的起點不公、過程不公和結果不公。

（一）分配起點和分配過程分析

從城鄉之間來看，城鄉收入差距擴大的深層次原因，在很大層面上是由于中國過去實行的一系列不公平的政策和制度造成的，包括城鄉分割制度、剪刀差價格政策、經濟發展戰略選擇的城市偏向政策等，構成了我國城鄉收入差距基本格局的大背景，戶籍制度壁壘、公共投資缺乏、公共服務缺失等使得資源流向城市。此外，農村居民從事的農業與城鎮居民的非農產業在收益上存在客觀差異[3]。從居民個人之間來看，收入分配不公起點因素包括教育水平、代際財富效應、家庭狀況、身體條件、把握機會的能力等。按照西方學者的觀點，市場分配的標準是生產能力，部分起點不公原因導致財富在不同的勞動者和勞動群體之間產生相對懸殊的分配效應。從行業之間看，不同行業準入上的諸多制度限制及政策保護，形成行業之間的壁壘，使得某些行業競爭不充分，受到保護的行業就能輕松獲得“制度紅利”。因此，壟斷是行業間收入差距的根本原因，政府對壟斷行業監管不力是行業間收入差距的重要原因，收入分配制度的轉軌也是行業間收入差距的原因之一[4]。從區域之間看，歷史因素、自然資源稟賦、區位優勢等因素，在很大程度造成區域經濟發展的不平衡和收入分配差距，如非均衡的發展戰略是造成我國區域經濟發展差距的最重要原因。

在既定的條件下，社會中的資源總量是一定的，如果政府想從中獲得較多的資源，企業和個人資源份額必然減少；如果為實現特定的發展戰略，政府可能通過“規則制定權”，從社會總產品中獲得較多的份額。就企業和個人而言，個人處于相對弱勢的地位。由于我國的市場經濟體系還不完善，企業工會組織不發達，工資集體協議制度并未完全建立，個人在與企業討價還價能力上尚顯“稚氣”。另外，我國勞動者素質總體水平不高，競爭力相對較弱，在工作的選擇上往往處于被動，尤其在工資議價方面缺少話語權，這些因素都是造成我國勞動者收入在國民收入中的份額下降的重要因素。

（二）分配結果的制度分析

1.公共部門內在的不完善特點及隱性收入的存在。政府公共部門和私人部門一樣，也存在自身不完善的地方。政治家同樣也是理性“經濟人”，也有追求自身利益最大化的沖動，決策時也會受到一些“說客”和其它因素的干擾，做出的決策也并非完全理性和科學。因此，再分配并不總是與公認的公平原則協調一致，相反地可能會成為某些特殊利益集團手中的工具，權力“尋租”時常發生，導致不公平和缺乏效率。公共部門在進行資源分配時，運用強制性的權力決定資源的流向，導致資源分配的結果不公平。由權力“尋租”造成的黑色或灰色收入，是公眾對我國當前分配過程不公最不能容忍因素。

2.轉移支付制度缺陷。目前，我國財政轉移支付的效果并不理想，在均衡地區公共服務、縮小區域收入差距方面存在諸多問題。如轉移支付制度的設計不夠科學，轉移支付的結構不合理，對地區間財力的均等化作用不明顯；轉移支付資金分配方式不合理，制約其發揮均衡地區間財力的作用；專項轉移支付項目的設置不合理，專項資金的管理和監督不到位等問題[5]，這些都會影響到國民收入在不同區域間的分配結果的不公。

3.社會保障體系的不完善。我國當前社會保障體系，尤其是農村社會保障的建設，存在著嚴重的責任缺位、制度缺失、財政支持不夠的局面，城鄉二元經濟結構導致城鄉“二元社會保障制度”。城市已經建立了相對完備社會保障體系，但農村卻一直面臨著社會保障制度的缺失，與城市形成了鮮明的對比。因此，從財政政策的角度，應加強財政對農村社會保障制度的政策研究，提高支持力度，強化財政責任，發揮財政在促進社會保障體系建設中的公平作用。

三、如何看待當前收入分配差距擴大

（一）危害性分析

1.公平價值缺失，產生社會穩定隱患。Alesina 和Perotti 提出了收入分配影響經濟增長的社會政治不穩定機制，他們認為收入分配可能引發社會沖突，導致產權保護薄弱，從而妨礙經濟增長；他們還指出不平等導致政治不穩定，并反過來導致投資難以達到最佳水平，不平等將導致政治體系中永無休止地討價還價，增加政治體系對外部沖擊做出反應的成本，降低對外部沖擊反應的有效性[6]。此外，非規范的收入分配還因暴力而造成較高的社會成本。因此，收入分配不公必然造成社會公平價值的喪失、政府公信力的下降，進而對社會穩定構成潛在的隱患。

2.導致收入分配差距擴大，形成社會階層分化。不公平的收入分配往往會帶來分配領域的惡性循環。對處于社會上層的精英來說，越來越多的社會資源的占有將會帶來兩個結果：一是資本積累和再投資成為他們主要的活動方式，“滾雪球”和代際財富生息效應開始顯現；二是在獲取了大量經濟利益的同時，這一階層的精英們已不僅僅滿足在經濟領域中的地位，事實上為了追求和經濟優勢相應的社會地位，他們會積極參與政治， 獲得政策上的支持[7]。由此會進一步拉大低收入階層與高收入階層之間的收入差距，使低收入者處于更加不利的地位，沒有能力提高自身素質，甚至沒有能力參與競爭，其中一部分人還可能進入社會最低層，從而形成社會階層分化。

3.如果政府調節不力，可能產生“循環積累因果效應”。諾貝爾經濟學獎獲得者繆爾達爾指出：在一個動態的社會過程中，社會各種因素之間存在著因果關系，某一社會因素的變化，會引起另一種社會因素的變化，后者反過來又加強了第一個因素的變化，導致了社會過程沿著最初的那個變化的方向發展。社會經濟諸因素之間是積累效果的運動，是循環積累因果聯系。我國自改革開放之初就存在資源初始占有、區位優勢、經濟基礎、勞動者素質、地區政策傾斜等方面的差異，導致經濟發展水平和收入分配的差異，然后導致進一步獲取發展所需資源能力的差異，進而又導致發展水平和收入分配的差異，產生循環積累因果效應[8]。因此，政府在面對分配不公，必須進行必要干預，以免因收入差距的擴大導致資源向某些群體、地區或行業的過度配置，降低資源配置效率，扭曲效率。

（二） 合理性分析

國家統計局農調隊課題組（1994）認為中國經濟開始步入起飛階段，固有的自然差距是上升趨勢，決定了中國實際的城鄉差距程度具有客觀的上升沖動；國家計委經濟研究所課題組（1996）認為我國正處于城鄉收入自然差距擴大的經濟發展階段，自然差距基本上達到倒U型曲線的頂端。哲學大師諾齊克的正義論指出：不平等是不可解決的，任何平等的分配最終將導致不平等；不平等并不意味著不公正，而平等也不是在任何時候都是公正的；人們希望糾正不平等，但對不平等的糾正不能合理的證明。

在諾齊克看來糾正不平等是一件好事，但不得侵犯任何個人的權利。事實諾齊克承認一定程度上的不平等是合理的。按照這一理論，當前我國收入分配存在一定程度的不公平是具有其合理性的，關鍵是不公平的程度是否為社會所接受，或者社會對收入分配不公的容忍度如何。分配不公一方面造成了財富的不合理配置，甚至會產生一系列的社會問題；另一方面，如果過度采取降低收入分配不公的措施，又會削弱經濟刺激的力量，從而降低社會產出，損失效率。因此，要肯定一定程度不公平分配的合理性，同時還要正確處理好公平與效率的關系，這要在經濟社會發展的不同時期作出不同的策略調整。就當前而言，我國選擇的“再分配更加注重的公平”的政策導向，是具有現實意義和積極意義的。

四、收入分配制度改進模型構建

由于肯定一定收入分配差距存在的合理性，這就為分析制度改進提供一個重要前提，人們可以在一定的假設條件下嘗試模型的構建。假定社會完全公平函數為Q，此時的制度系數為1；制度引致的合理性收入差距的函數值為Q1，制度系數為M1；制度引致的非合理性收入差距函數值為Q2，制度系數為M2；可改進的制度空間函數值為Q3，制度系數為M3，A為制度外因素對公平收入分配影響值。

1.完全公平條件下①：制度引致的非合理收入分配影響很小，假定為零，則可改進的制度空間為零。即：Q3×M3=0，Q2×M2=0，Q=Q1×M1+Q3×M3+Q2×M2+A，可知此時Q= Q1×M1+A，此時收入分配狀況處于普遍能被社會公眾認可和接受的狀態，無需制度改進，此時制度是有效率的。

2.非完全公平條件下：存在制度改進余地，此時制度改進余地 = 社會完全公平函數值 — 制度引致的合理性收入差距函數值 — 制度引致的非合理性收入差距函數值 — 制度外因素函數值，即：

Q3M3=Q×1—Q1×M1—Q2×M2—A

Q3=Q/M3—Q1×M1/M3—Q2×M2/M3—A/M3

由于Q為常數，則Q/ M3也為常數，且M1、M2和A與Q3 呈反方向變化，M3與Q3 呈同方向變化，所以要促進制度的改進，就必須通過改變增加M1、M2系數的大小、減少系數M3和盡可能減少制度外因素A的影響程度。由制度引致的合理性因素（M1）在一定條件下改進的空間很小，所以主要對制度引致的非合理因素導致的收入分配不公進行分析和改進，即重點改進系數M2。

通過分析當前影響收入制度的因素可知，影響M1的制度因素包括：特定時期的城市偏向政策、非均衡發展戰略、特定時期的各種稅收優惠制度、重點領域的行業準入制度等；影響M2的制度因素包括：分稅體制、事權分配、教育資源配置、就業政策、社會保障、農村公共產品供給制度、轉移支付制度、政府間資源競爭等；影響A的因素包括：歷史因素、資源稟賦、區位優勢、個人主觀努力程度、身體健康狀況、把握機會的能力、代際財富效應等。因此，應從相關制度的因素影響進行改進，降低制度因素影響系數。

五、政策建議

（一）引致合理性差距因素的制度改進

1.在統籌區域發展層面上，加強區域財政政策的整合研究，推動區域經濟協調發展。為公平不同區域在政策分配、利益分配上的不公，應加強區域財政政策的整合研究，使不同經濟發展水平的相鄰區域在財政政策上進行協調、融合，讓落后地區融入發達地區經濟圈，發揮其比較優勢，從而對落后地區起到輻射和帶動作用。此外，區域性的公共事務可由中央或發達地區通過縱向或橫向轉移支付給予落后地區較多的援助，通過區域性財政政策整合，縱向和橫向援助，引致資源的流向，實現落后地區的趕超型發展，縮小區域經濟差距，公平區域分配。

2.在重點領域和重點行業，通過財政政策干預，營造公平競爭環境。壟斷行業較其他行業獲得較高的“制度紅利”，是行業之間收入差距擴大最突出的表現，政府應通過財政政策對壟斷領域進行合理干預，為不同的行業提供統一的競爭起跑線。一是將壟斷利潤納入公共財政（王小魯，2009），以此來規范壟斷行業和國有企業對收益的分配行為；與此同時，將壟斷行業的壟斷利潤和國有企業的利潤上繳通過納入公共財政預算，彌補社會保障體系建設和均等化公共服務資金來源的不足，以此來促進公平收入分配的目的。二是改革財政對國有壟斷企業的投入政策，實行有條件的投入。加強對國有壟斷企業的財政收益績效考核，提高利潤上交比例。實行價格管制政策，確立合理的價格標準，使收入水平與社會平均利潤率保持在一個合理的范圍；同時限制國有企業充當“影子銀行”，利用其融資的便利條件進行隱性轉貸，或投資房地產等暴利行業。放寬市場準入，引入競爭機制，減少對民間資本進入的限制，取消或弱化行業壟斷和政府干預等非經濟因素，創造一個公平競爭的環境。三是對于重點和特殊行業，取消或限制稅收優惠政策的泛用，減少因稅優惠政策對經濟行為造成的扭曲，在不同行業、不同部門之間營造公平的競爭環境。

（二）引致非合理性因素的制度改進

在初次分配層面上，重點優化收入結構。初次分配的公平是整個社會收入分配公平的基礎，解決分配不公問題要先從初次分配領域著手。一是加快推進初次分配政策的調整和改革，降低間接稅比重，逐步提高直接稅的比重。在所得稅改革上，實行個人所得稅起征點指數化，加強累進稅制的研究，建立覆蓋全國統一的稅源控制網絡系統，使納稅人在不同地方的同一時段的收入做到清楚的掌握。在流轉稅制改革上，擴大消費稅征稅范圍，改革營業稅，提高壟斷行業和高消費行業營業稅稅率。在財產稅制的改革上，加快推進房產稅改革試點，適時研究制定遺產稅和贈與稅。二是建立工資指數化的正常增長機制。提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重；同時要防止權力尋租和腐敗，維護市場公平競爭秩序。三是加快推進產權制度改革。在完善產權制度中規范收入分配關系。加強產權的相關立法，使產權的行使及相關利益的實現有法可依，促進產權關系的清晰和規范[9]。

在再分配層面上，重點調整支出結構。第一，健全政府間轉移支付制度。轉移性收入對我國居民收入不平等問題的影響主要來自兩個方面：一是地方之間經濟發展水平的差異所導致的轉移性收入支付的差異；二是城鄉分割的收入再分配制度導致的城鄉轉移性收入分配的不平等。因此，需對現行轉移支付進行改革，從法律上進一步界定各級政府的事權，完善過渡期轉移支付計算方法，各地區標準收入與標準支出之間的差額由中央政府全額補助，使各地區具備保障基本公共服務的財政能力。第二，重點研究促進公平分配的財政支出政策，在安排支出時向低收入群體、弱勢群體、農村基礎設施和公共服務、中西部地區、低利潤低附加值行業等傾斜。擴大財政資金在基本公共服務、教育、醫療等方面的支出比重。強化財政政策在扭轉收入差距、促進公平分配中的支出責任。第三，健全公共資金管理體系。公共資金的流失是一個財政資金管理存在漏洞的問題，無論是財政預算內資金，還是預算外資金，實際上公共資金的漏失導致的都是逆向再分配，漏掉的這些錢可能通過非法渠道跑到少數高收入者的口袋里了，實質是財政資金的扭曲性配置。所以，這也是一種再分配，但和通常的收入再分配方向相反[10]。

在統籌城鄉發展層面上，重點加強財政對農村社會保障制度的政策研究和支持力度，建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系。縮小城鄉差距的重點在農村，關鍵在于能否建立覆蓋城鄉的社會保障體系。因此，財政應加強對農村社會保障制度的政策研究，提高支持水平。首先，以制度覆蓋為基礎，建立農村養老保險、醫療保險和最低生活保障制度，解決農村人口的養老、就醫和最低生活保障問題；其次，在完善制度覆蓋的基礎上，重點做好城鄉社保體系的銜接工作，實現制度銜接、保障標準銜接、保障內容銜接、身份銜接等，破除城鄉二元結構的制度壁壘；最后，在制度覆蓋和銜接的前提下，統籌協調、整體推進、全面上水平，最終建立統一的、覆蓋城鄉居民的社會保障體系。

（三）縮小制度外因素引致的收入的差距

1.增加教育支出。日本學者奧島真一郎和內村鈴木采用1988年和1995年建立在中國社會科學院經濟研究所大量家庭調查基礎上的源自國家統計局提取的大量樣本的微觀數據，采用新回歸分析法對收入結構進行分析，得出教育是導致收入不平等程度的決定性因素，收入分配隨受教育機會的不均等而日益變得不平等，這就再次印證了由舒爾茨、貝克爾和明舍爾提出用于解釋收入與教育二者關系的人力資本理論[8]。流行的理論認為個人收入水平的高低，與其所受到的教育水平有關。在通常情況下，接受過專業教育的人整體素質會很高，尋找高報酬的工作機會就多；教育水平低者尋找工作的機會就少，更容易失業，也就更容易陷入貧困陷井。此外，由于低收入者難以支付教育以及職業培訓所需要的大量費用。因此，為了提高低收入者獲取高收入的能力，參與分配的潛力，需要財政加大對教育支出的力度。

2.防止公共權力市場化。強化政府公共服務職能，增強公務人員辦事過程的公開性、透明性和程序性，完善權力的制約機制，減少政府官員尋租的機會；逐步取消各種行政審批權，減少審批項目，減少因“尋租”和“共謀”等濫用權力的行為而引發貧富差距的情況[11]。另外，需從法律、制度、管理等方面加強防范，更多地依靠制度建設從源頭上抑制非正常收入的暗流，要反腐反貪，加強司法公正性，減少公權扭曲和公權機關不作為，規范和避免制度外收放入和隱性收入的正常化。

3.嘗試建立利益補償機制。作為轉移支付制度的輔助，對于前期因政策性因素導致的競爭起點不公，所造成的利益損失，在后期所進行的一種彌補措施，是從道義上或非政治程序上對不公的客觀性的糾偏。

六、結語

收入分配問題既是當前公眾普遍關心的熱點問題，也是需要政府努力破解的重點難題。調節收入分配從某種程度上說是財政“天然”的職能，應該在公平分配上發揮其應有的作用。我國處于社會轉型期，也是矛盾的多發期，收入分配不公、收入差距擴大問題在一段時間內將長期存在，而且是復雜的、多變的。這就要從財政角度審慎研究促進公平的政策，改進現行制度，優化財政收入和支出結構，通過制度的改進來促進公平分配。

注釋：

①這里的完全公平，是指處這樣一種狀態，此時收入分配狀況能普遍被公眾所接受。是一種基于價值的判斷，含有歷史的、道德的因素在內。即不是收入分配的人人平等，也不是指收入分配的過分懸殊，而是指被社會認可的收入分配格局。不影響效率、社會安定是社會公平的重要指標。

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On Equitable Distribution of Income Based on Institutional Improvement Model

ZHAO Lun，LIU Dong—hong

（School of Finance and Taxation， Capital University of Economics and Business，Beijing 100071，China）

Abstract：At present， the trend that China′s income gap is widening not only is the real problem that society attention， but also needs the government to solve. However， purely supporting market mechanism cannot solve the problem， so we must rely on the non—market mechanism to solve the problem： carefully studying policy promoting fair from a point of finance， promoting fair distribution through the optimization of fiscal revenue， expenditure structure and system improvement.

Key words：financial intervention； income distribution； system improvement

（責任編輯：石樹文）