統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障法律制度的路徑分析

林俏

摘要：我國是二元結(jié)構(gòu)的國家，既存在二元社會(huì)結(jié)構(gòu)也存在二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，必須要了解二元結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的原因，我國二元社會(huì)保障制度是政策選擇的必然結(jié)果。目前，二元社會(huì)保障制度已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的新要求，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會(huì)保障制度具有可行性，要從立法理念、立法體系等方面著手進(jìn)行完善。

關(guān)鍵詞：二元社會(huì)保障；統(tǒng)籌發(fā)展；路徑

中圖分類號(hào)：DF475文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

作為二元結(jié)構(gòu)的國家，我國既存在二元社會(huì)結(jié)構(gòu)也存在二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是新一輪的制度變遷，是要打破二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展必須要了解二元結(jié)構(gòu)制度變遷的深層次原因，惟其如此才能為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的制度創(chuàng)新提供指導(dǎo)。

一、城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障制度形成的原因

1.城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障制度的形成是我國工業(yè)化戰(zhàn)略選擇的必然結(jié)果。20世紀(jì)50年代初期，我國政府提出了實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義工業(yè)化的宏偉目標(biāo)。二元社會(huì)保障體系正是為適應(yīng)工業(yè)化的要求而推出的舉措之一。經(jīng)過常年的戰(zhàn)亂，新中國建立時(shí)可以說是一窮二白，和世界上先進(jìn)的資本主義國家相比生產(chǎn)力水平十分低下，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相當(dāng)薄弱。在當(dāng)時(shí)的國際環(huán)境下，爭取西方發(fā)達(dá)國家的援助是不可能的，而作為世界上第一個(gè)社會(huì)主義國家的蘇聯(lián)，依靠工業(yè)化實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)上的趕超。對于急于實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的后發(fā)展國家，蘇聯(lián)的樣板具有強(qiáng)烈吸引力，當(dāng)時(shí)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境決定了我國只能通過以犧牲農(nóng)民部分利益為代價(jià)的二元社會(huì)制度，解決工業(yè)化過程中所面臨的主要社會(huì)問題。

2.我國的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)決定了城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障體系。建國初期，為適應(yīng)當(dāng)時(shí)的工業(yè)化路線配套出臺(tái)了一系列城鄉(xiāng)分割的社會(huì)政策。在戶口政策方面，1957年12月18日中央發(fā)出《關(guān)于制止農(nóng)村人口盲目外流的指示》，要求通過嚴(yán)格的戶口管理，制止農(nóng)村人口盲目外流。1958年1月9日，全國人大常委會(huì)通過了《中華人民共和國戶口登記條例》，規(guī)定戶籍管理以戶為基本單位，1977年11月公安部《關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定》，提出了處理戶口遷移的原則：“從農(nóng)村遷往市、鎮(zhèn)（含礦區(qū)、林區(qū)等，下同），由農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口，從其它市遷往北京、上海、天津三市的，要嚴(yán)加控制。從鎮(zhèn)遷往市，從小市遷往大市，從一般農(nóng)村遷往市郊、鎮(zhèn)郊農(nóng)村或國營農(nóng)場、疏菜隊(duì)、經(jīng)濟(jì)作物區(qū)的，應(yīng)適當(dāng)控制。從市、鎮(zhèn)遷往農(nóng)村，從市遷往鎮(zhèn)，從大市遷往小市的，以及同等市之間、鎮(zhèn)之間、農(nóng)村之間的遷移，理由正當(dāng)?shù)模瑧?yīng)準(zhǔn)予落戶。農(nóng)村人口之間的通婚，對有女無兒的戶，應(yīng)準(zhǔn)許男到女家落戶”，至此城鄉(xiāng)二元基本社會(huì)結(jié)構(gòu)基本成形。

在勞動(dòng)就業(yè)制度方面，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)公布的數(shù)字，我國城鎮(zhèn)登記失業(yè)率最高是在1952年為13.2%。當(dāng)時(shí)我國城鎮(zhèn)登記的失業(yè)人口（過去稱待業(yè)人口）為376.6萬人。由于農(nóng)村人口盲目向城市流動(dòng)，會(huì)進(jìn)一步增加城市的就業(yè)壓力，1957年7月25日政務(wù)院第146次政務(wù)會(huì)議通過的《政務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)就業(yè)問題的決定》，指出必須大力說服農(nóng)民，以克服農(nóng)民盲目地向城市流動(dòng)的情緒。《關(guān)于各單位從農(nóng)村中招用臨時(shí)工的暫行規(guī)定》，明確規(guī)定城市各單位一律不得私自從農(nóng)村中招工和私自錄用盲目流入城市的農(nóng)民。招用臨時(shí)工必須盡量在當(dāng)?shù)爻鞘兄姓杏茫蛔愕臅r(shí)候才可以從農(nóng)村中招用。另外，在農(nóng)村建立起人民公社制度，三項(xiàng)制度相互配合導(dǎo)致我國獨(dú)特的城鄉(xiāng)二元社會(huì)格局。

3.我國的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)決定城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障體系。我國的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)是當(dāng)時(shí)政策選擇的必然結(jié)果，實(shí)行城鄉(xiāng)分化也是一種“無奈”的選擇。建國后，由于西方國家對我國進(jìn)行政治上孤立，經(jīng)濟(jì)上封鎖，中央政府選擇了前蘇聯(lián)模式，建立計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，要求城市和農(nóng)村作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的兩大門類的相對穩(wěn)定，這是城鄉(xiāng)壁壘的經(jīng)濟(jì)根源。由于實(shí)行以重工業(yè)優(yōu)先的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，社會(huì)結(jié)構(gòu)使二元沒有在工業(yè)化進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)由二元經(jīng)濟(jì)向一元化現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，反而促使城鄉(xiāng)壁壘固化起來。

從工業(yè)化國家社會(huì)保障的發(fā)展歷程來看，一般社會(huì)保障都先對城市企業(yè)雇傭勞動(dòng)者實(shí)行，而后是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)模化以后，才有農(nóng)民的社會(huì)保障制度，并逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。例如日本在明治維新時(shí)是一個(gè)相當(dāng)落后的農(nóng)業(yè)國家，到1920年，農(nóng)民占55.5%，1965年降到24.6%，1975年降低到13.9%。1811年英國農(nóng)業(yè)從業(yè)人員比例為35%，1901年已下降到8.9%，1975年進(jìn)一步下降至4.2%[1]。因此，先進(jìn)工業(yè)化國家城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施都間隔了較長的一段時(shí)期（見表1）[2]。

在建國初期，二元社會(huì)保障制度使國家以較低的成本，通過人民公社集體保障、土地保障以及“五保供養(yǎng)制度”、“農(nóng)村合作醫(yī)療制度”、“農(nóng)村救濟(jì)制度”等，為農(nóng)民提供了最基本的生活保障，避免了我國農(nóng)民盲目流入城市而影響社會(huì)穩(wěn)定的問題；同時(shí)，農(nóng)業(yè)又源源不斷為工業(yè)發(fā)展提供資金和原料，從而促進(jìn)了工業(yè)的快速發(fā)展。所以，城鄉(xiāng)二元的社會(huì)保障制度在一定的歷史時(shí)期促進(jìn)了我國工業(yè)的快速發(fā)展。但是，當(dāng)前二元社會(huì)保障制度已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的新要求。首先，二元社會(huì)保障制度不符合我國憲法的規(guī)定，不符合公平的原則，也不符合人權(quán)的要求。其次，二元社會(huì)保障制度不利于進(jìn)一步推進(jìn)我國的工業(yè)化與城市化。由于進(jìn)城農(nóng)民不能為相應(yīng)的城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系所吸收，長期處于流動(dòng)狀態(tài)，由此會(huì)帶來一系列社會(huì)問題，對社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成威脅。再次，二元社會(huì)保障制度進(jìn)一步擴(kuò)大了城鄉(xiāng)之間業(yè)已存在的差距。由于在戶口、就業(yè)、福利等方面的城鄉(xiāng)差別對待的制度性安排，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品之間存在嚴(yán)重的剪刀差，加之農(nóng)民有各種稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，我國城鄉(xiāng)勞動(dòng)者的收入差別一直就存在，二元社會(huì)保障的長期存在又加大了兩者之間的差距（見表2）。最后，二元的社會(huì)保障制度限制和阻礙了勞動(dòng)力要素的流動(dòng)，不利于全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場的形成，大量剩余勞動(dòng)力滯留農(nóng)村，造成勞動(dòng)力資源的極大浪費(fèi)。因此，二元社會(huì)保障制度已不能適應(yīng)我國社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的要求，必須進(jìn)行改革。

二、社會(huì)保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實(shí)現(xiàn)條件

1.建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會(huì)保障制度的法律依據(jù)。從我國加入的國際條約來看，1948年《世界人權(quán)宣言》雖不具有法律約束力，但是宣言中的公民權(quán)利和政治權(quán)利成為世界各國關(guān)于基本人權(quán)的參照，《世界人權(quán)宣言》中肯定了社會(huì)保障權(quán)是一項(xiàng)基本人權(quán)。 第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十次會(huì)議，2001年2月28日決定批準(zhǔn)我國政府于1997年10月27日簽署的《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國際公約》，《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國家公約》第9條規(guī)定“本公約締約各國承認(rèn)人人有權(quán)享受社會(huì)保障，包括社會(huì)保險(xiǎn)”，第11條規(guī)定“本公約締約各國承認(rèn)人人有權(quán)為他自己和家庭獲得相當(dāng)?shù)纳钏疁?zhǔn)，包括足夠的食物、衣著和住房，并能不斷改進(jìn)生活條件”，第12條規(guī)定：”本公約締約各國承認(rèn)人人有權(quán)享有能達(dá)到的最高的體質(zhì)和心理健康的標(biāo)準(zhǔn)”。我國加入條約就意味著要受條約的約束。而公約中的有權(quán)享受社會(huì)保障的人既包括城市公民，又包括農(nóng)村公民，都有權(quán)享受社會(huì)保障。

2004年3月，憲法修正案將第14條增加一款，作為第4款，規(guī)定“國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度”。這是我國建立健全農(nóng)村社會(huì)保障法律制度的憲法依據(jù)，也是建立健全社會(huì)保障法律制度的最高依據(jù)。這也要求要求政府應(yīng)當(dāng)履行上述憲法條款設(shè)定的國家義務(wù)，及時(shí)建立健全農(nóng)村社會(huì)保障法律制度。現(xiàn)行憲法第45條進(jìn)一步規(guī)定“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。國家和社會(huì)保障殘廢軍人的生活，撫恤烈士家屬，優(yōu)待軍人家屬。國家和社會(huì)幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動(dòng)、生活和教育”，我國《老年人權(quán)益保障法》、《縣級農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》等也對社會(huì)保障作了原則規(guī)定。可見，構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的社會(huì)保障法律制度具有憲法和國際法依據(jù)。

2.建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會(huì)保障法律制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。改革開放以來，國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長，2009年國內(nèi)生產(chǎn)總值現(xiàn)價(jià)總量為340 507億元，按不變價(jià)格計(jì)算的增長速度為9.1%[5]。我國財(cái)政收入由1998年的9 853億元增加到2009年的68 476.88億元，增長了6.95倍，其中中央財(cái)政收入由1998年的5 483億元增加到2009年的35 896.14億元，增長了6.55倍；地方財(cái)政收入由1998年的8 291億元增加到2009年的61 202.04億元，增長了7.38倍[6]。與農(nóng)民收入增長相比，我國財(cái)政收入增長更快。農(nóng)民收入也有較大增長2009年全年農(nóng)村居民人均純收入5 153元，剔除價(jià)格因素，比上年實(shí)際增長8.5%；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入17 175元，實(shí)際增長9.8%[7]。目前，我國政府正在進(jìn)行政府職能的轉(zhuǎn)變，財(cái)政支出將由重視對經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的支出轉(zhuǎn)到對社會(huì)公共服務(wù)的支出。公共財(cái)政制度的建立不只是支出結(jié)構(gòu)量的變化，更重要的是公共財(cái)政更多地關(guān)注社會(huì)公平問題，這些都為建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會(huì)保障制度提供了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)支持。

3.建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的社會(huì)保障制度的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。經(jīng)過多年的改革和發(fā)展，我國社會(huì)保障制度，如養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)制度在城市已經(jīng)普遍建立。雖然我國的城鄉(xiāng)間存在著較大差距，城鄉(xiāng)社會(huì)保障法律制度運(yùn)行的條件，管理上存在著差異，但是城鎮(zhèn)和農(nóng)村在法律制度的基本原則、性質(zhì)、具體內(nèi)容、運(yùn)行機(jī)制上均應(yīng)當(dāng)是一致的。在社會(huì)保障制度改革的過程中積累的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對進(jìn)一步發(fā)展城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度具有重要價(jià)值。

建國以來，我國在農(nóng)村曾經(jīng)建立的社會(huì)保障方面的制度，包括社會(huì)救濟(jì)制度、“五保戶”養(yǎng)老制度、農(nóng)村合作醫(yī)療制度都曾發(fā)揮積極的作用。目前，農(nóng)村社會(huì)保障已經(jīng)取得一定的成績，農(nóng)村社會(huì)保障制度本身也具有一定的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。尤其是新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和農(nóng)村最低生活保障制度都已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了廣覆蓋，為經(jīng)濟(jì)上處于不利地位的農(nóng)民的基本生活提供了一定程度的保障。在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，經(jīng)過摸索、試驗(yàn)和創(chuàng)新，已經(jīng)建立了一些行之有效的社區(qū)保障制度，這些有益的實(shí)踐為其他地方農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立和推行起到了良好的示范作用。到2009年底，全國參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為8 691萬人，比2008年末增加了3 096萬人；全年共有1 556萬農(nóng)民領(lǐng)取了養(yǎng)老金，比2008年增加1 044萬人；全年共支付養(yǎng)老金76億元，比2008年增加33.8%[8]。截至2009年底，全國已有2 291.7萬戶、4 760.0萬人得到了農(nóng)村低保，比2008年同期增加454.5萬人，增長了10.6%。全年共發(fā)放農(nóng)村低保資金363.0億元，比2008年增長58.7%，其中中央補(bǔ)助資金255.1億元，占全國支出資金的70.4%。2009年全國農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)100.84元/人、月，比2008年同期提高了18.54元，增長了22.5%。全國農(nóng)村低保月人均保障水平68元，比上年提高34.9%[9]。

三、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的路徑選擇

關(guān)于是否建立覆蓋城鄉(xiāng)的統(tǒng)一的社會(huì)保障法律制度，理論界主要有三種不同的看法。一種觀點(diǎn)是城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化必要并且可行。比如胡榮（1995）認(rèn)為應(yīng)當(dāng)徹底打破城鄉(xiāng)界限，取消身份差別，將全社會(huì)成員包括到社會(huì)保險(xiǎn)的安全網(wǎng)內(nèi)，通過社會(huì)保障的一體化，接納社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中產(chǎn)生的新的結(jié)構(gòu)因素，并且有利于維護(hù)社會(huì)的安定[10]。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為現(xiàn)階段還不具有一體化的條件，比如鄭功成（2002）認(rèn)為可以將一元化的制度安排作為社會(huì)保障制度的發(fā)展目標(biāo)，卻不宜作為確定現(xiàn)實(shí)社會(huì)保障政策的出發(fā)點(diǎn)[11]。大多數(shù)學(xué)者持第三種觀點(diǎn)，他們認(rèn)為城鄉(xiāng)一體化中社會(huì)保障制度應(yīng)統(tǒng)一但標(biāo)準(zhǔn)有別。如景天魁（2004）認(rèn)為，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，不是城鄉(xiāng)統(tǒng)一、劃一，而是整體的保障體系，不同的保障水平，靈活的保障方式，多樣化的保障模式[12]；李和森（2004）認(rèn)為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是社會(huì)保障的必然要求[13]。郭影帆、高平、郭熙（2009）認(rèn)為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)不等于城鄉(xiāng)同一，并不是要在現(xiàn)階段強(qiáng)求城鄉(xiāng)完全相同，即不是要馬上完全消除不平等，而是在一定程度內(nèi)承認(rèn)差距和不平等的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)“適度公平”，逐步縮小城鄉(xiāng)差距[14]。

比較以上三種觀點(diǎn)，第三種觀點(diǎn)更可取，也更適合我國國情。雖然我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展，但我國仍處于社會(huì)主義的初級階段，東西部差距較大，還有一部分人口處于貧困線以下。因此，我國的城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)不可能在短期內(nèi)迅速實(shí)現(xiàn)完全一體化。也就是說現(xiàn)階段不應(yīng)要求城鄉(xiāng)完全相同，而是應(yīng)該在一定程度內(nèi)承認(rèn)差距和不平等的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)一體化。

1.社會(huì)保障權(quán)利的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。社會(huì)保障權(quán)是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，應(yīng)以法律的形式確定公民的社會(huì)保障權(quán)利，避免以政策的形式出現(xiàn)，應(yīng)通過立法規(guī)范農(nóng)村社會(huì)保障執(zhí)行者的職責(zé)和參保者的權(quán)利和義務(wù)。國家應(yīng)采取相應(yīng)的措施，保證公民實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障權(quán)利。

2.社會(huì)保障理念的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。公平在社會(huì)保障中應(yīng)是首位的，每個(gè)公民都應(yīng)平等地享有社會(huì)保障權(quán)。我國憲法平等地賦予了我國每一個(gè)公民社會(huì)保障權(quán)，即公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國家或社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。作為效力最高的憲法所賦予的權(quán)利應(yīng)當(dāng)?shù)玫狡降鹊淖鹬兀總€(gè)公民都應(yīng)當(dāng)平等的享有社會(huì)保障權(quán)，這是法律面前人人平等原則的體現(xiàn)。作為下位法的社會(huì)保障法，也應(yīng)平等地保障公民的社會(huì)保障權(quán)。另外，我國城鄉(xiāng)之間收入差距逐漸拉大的現(xiàn)狀必須用公平原則來約束和彌補(bǔ)。當(dāng)前城鄉(xiāng)收入差距懸殊，二元社會(huì)保障的長期存在又加大了兩者之間的差距。懸殊的城鄉(xiāng)收入差距，對社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成威脅，對建設(shè)和諧社會(huì)產(chǎn)生消極影響。因此，公平原則的確立為逐漸縮小城鄉(xiāng)差距提供理念上的支持。

3.社會(huì)保障立法體系的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。社會(huì)保障立法應(yīng)以基本法為統(tǒng)帥，以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利和優(yōu)撫安置為單行法，每個(gè)項(xiàng)目下再附加第三層次的法，共同構(gòu)成社會(huì)保障法的完整體系。鑒于目前情況，我國的城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)不可能在短期內(nèi)迅速實(shí)現(xiàn)完全一體化，也很難制定出一部在全社會(huì)保障領(lǐng)域起統(tǒng)率作用的基本法，即社會(huì)保障基本法。有的學(xué)者主張“應(yīng)根據(jù)憲法以及社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的長遠(yuǎn)方針和目標(biāo)綱要，按照社會(huì)保障領(lǐng)域社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置等大項(xiàng)目的需要，分別制定出幾個(gè)平行的、內(nèi)容相互聯(lián)系協(xié)調(diào)的法律來，這幾項(xiàng)法律都不同于部門基本法，但都能起到在各自調(diào)整的對象領(lǐng)域內(nèi)的基本法的作用。可視之為第二層次的基本法。其中社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域情況更為復(fù)雜，需要制定出分別適用于城鎮(zhèn)和農(nóng)村的、兩部平行的、同為第二層次的基本法來。在這些所謂第二層次基本法的下面，再分別制定出下屬一個(gè)層次或兩個(gè)層次的許多個(gè)法律、法規(guī)來”[15]。

盡管我國已經(jīng)制定的《社會(huì)保險(xiǎn)法》對社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域具體操作具有理論上的指導(dǎo)意義，但是制定社會(huì)保障基本法還是十分必要的，通過該法對社會(huì)保障法立法宗旨、基本原則、基本內(nèi)容，以及社會(huì)保障資金的籌集和管理等方面的問題做出原則性的規(guī)定，才能為城鄉(xiāng)社會(huì)保障的統(tǒng)籌提供法律依據(jù)。當(dāng)然現(xiàn)階段不應(yīng)要求城鄉(xiāng)完全相同，而是應(yīng)該在一定程度內(nèi)承認(rèn)差距和不平等的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)一體化，但在某些領(lǐng)域則可先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。比如社會(huì)最低生活保障、災(zāi)害救助等社會(huì)保障項(xiàng)目，建立普遍適用于城鄉(xiāng)的法律制度，不僅符合公平原則的要求，也是避免城鄉(xiāng)差別過大和貧富差距懸殊的制度性工具。據(jù)此，可以建立統(tǒng)一適用于城鄉(xiāng)居民的《社會(huì)最低生活保障法》、《災(zāi)害救助法》等。

4.接軌國際社會(huì)保障立法。第二次世界大戰(zhàn)后，包括保護(hù)人權(quán)逐漸國際化。在社會(huì)保障方面，聯(lián)合國制定的許多國際公約都涉及到社會(huì)保障的內(nèi)容，如《世界人權(quán)宣言》、《國際人權(quán)公約》、《消除一切形式種族歧視國際公約》、《消除對婦女一切形式歧視公約》等。立法是保障國際人權(quán)條約的規(guī)定在國內(nèi)得到執(zhí)行的關(guān)鍵，可以從以下三個(gè)路徑推動(dòng)社會(huì)保障條約在國內(nèi)的執(zhí)行：一是補(bǔ)充完善我國條約法、立法法等法律規(guī)定，明確國際條約在國內(nèi)法上的地位、效力、適用等問題，社會(huì)保障條約的適用即有了依據(jù)和指導(dǎo)；二是按照國際人權(quán)條約確定的價(jià)值、精神、理念和原則，不斷建立完善國內(nèi)社會(huì)保障法律體系，使中國依國際人權(quán)法承擔(dān)的各項(xiàng)義務(wù)通過國內(nèi)立法體現(xiàn)出來。三是在制定社會(huì)保障法時(shí)，要根據(jù)我國的國情，借鑒國外先進(jìn)的技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)。在吸取成功經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也要關(guān)注國外社會(huì)保障制度存在的弊端，并分析這些弊端產(chǎn)生的深層次原因。但是，城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障體系的建立不是一蹴而就的事情，必須立足當(dāng)前、著眼長遠(yuǎn)，充分考慮城鄉(xiāng)之間的客觀差別，有計(jì)劃、有步驟地逐步推進(jìn)。在具備豐富社會(huì)保障實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，只有適時(shí)制定社會(huì)保障基本法，充實(shí)并完善社會(huì)保障體系，才能為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障提供法律和制度支持。

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On the Route Selection for Dualistic Social Security of Urban and Rural Coordinative DevelopmentLIN Qiao

（School of Public Administration，Dongbei University of Finance and Economics， Dalian 116025， China）

Abstract： China is a dualistic structure country， which is dualistic social structure and dualistic economic structure. To realize coordinative development， the reason why it is formed must be known. The urban—rural dualistic social security system resulted from political choice. Now dualistic social security can′t accommodate the development of economy and society. Establishing coordinative social security is feasible. Consummating it must start from legislative concept， legislative system and so on.

Key words：dualistic social security； coordinative development； route

（責(zé)任編輯：關(guān)立新）