河南農地流轉現狀、制約因素及對策分析

侯明利

摘要：近年來，河南省農村土地流轉取得了一定的進展，出現了如流轉主體多元化、流轉形式多樣性、流轉規模日益擴大等新特點，但同時也存在外在和內在方面的制約因素，主要包括制度層面和戶主自身特征等。作為糧食主產區的河南，在農村土地流轉方面的成效對推動中原經濟區“三化一體”建設有著較大影響。加強土地方面的立法，加大農村社會保障力度，健全農村土地流轉市場，多渠道激發農民的土地流轉動力等，將成為河南省推進農村土地流轉的努力方向。

關鍵詞：農村土地流轉；制約因素；社會保障

中圖分類號：F301.2文獻標識碼：B

《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出，“按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權土地承包經營權流轉，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”，2010年的中央一號文件又重申了關于建立健全土地承包經營權流轉市場的規定，至此農村土地流轉被提到了一個新的歷史高度。作為中原經濟區的重要一部分，河南省面對新形勢，作為全國最大的農業和人口大省，其農村土地流轉狀況對中原經濟區建設有著較大的影響。一方面，隨著非農部門工資性收入的提高，與農業部門的低產出差距拉大，使得大量農村勞動力向非農部門大量流動，導致很多地方出現了土地流轉難，甚至撂荒現象；另一方面，土地流轉市場的不完善、流轉機制的不健全及基層政府職能定位不準等都阻礙了土地流轉的速度和規模，影響了土地的集中和規模收益。因此，剖析河南省土地流轉現狀及存在問題，深層次探究農村土地流轉的制約因素對促進土地、資金、技術、勞動等生產要素的合理流動和資源的優化配置有著重要意義，對推進現代農業發展也有積極的推動作用。

一、河南省農村土地流轉現狀

據統計截至2011年，在各項土地流轉政策的引導下，河南省農村流轉面積達到965萬畝，占家庭聯產承包經營總面積的10%。為了更加有效地解決土地承包經營中出現的糾紛和爭端，全省已成立農村土地糾紛仲裁委員會90個。按照自愿、有償等原則，以出讓、轉讓、出租、作價入股、聯營、抵押等多種形式進行土地流轉，不僅促進了農村土地有序流轉，而且進一步提高了農業規模化經營水平和效益。

（一）主要特點

1.流轉主體多元化。隨著農村經濟的發展，農村土地流轉已呈現多元化趨勢。近年來一些工商企業、農業龍頭企業、農民專業合作組織、專業大戶等規模經營主體作為受讓方參與流轉，使農村土地流轉主體趨于多元化。以許昌為例，2009年全市通過企業流轉面積14萬畝，占流轉面積的18.5%，其中許昌縣天和現代農業有限公司通過土地流轉，規劃建設有機蔬菜基地1萬畝；河南神農公司在襄城縣庫莊鄉大廟村流轉土地2 000畝，發展無公害蔬菜。

2.流轉形式逐趨多樣。目前，農村土地流轉已經由早期農戶間的轉包、代耕等流轉方式，逐步轉變為轉包、出租、轉讓、互換、代耕、土地股份合作等多種流轉方式（河南省數據詳見表1），每一種形式都有各自的優缺點。農地轉包是當前河南省最主要的農地流轉形式，占到59.3%，主要是農戶因外出打工或缺少勞動力，將承包地轉包給其他農戶或親戚耕種，其優點是就近尋找合適的農戶以口頭方式即可轉包，操作簡單且快捷；其缺點則是缺乏轉包合同，流程不規范，易發生流轉糾紛；同時因土地承包面積較小，仍是分散經營，不利于規模化經營。

3.流轉規模日益擴大。土地流轉已逐步由過去農戶之間的分散零星向流轉經營集約化、規模化方向發展。以平頂山舞鋼市為例，至2009年底，舞鋼市土地流轉面積達9萬畝，占耕地總面積的28%；參與流轉農戶達17 366戶，占農戶總數的27%；建成500畝以上規模土地流轉示范方62個，其中1 000畝以上規模土地流轉示范方9個。

（二）存在問題

1.土地流轉程序不完善，流轉政策不配套。

第一，土地流轉程序不完善。河南省農村土地流轉多為散戶間的自發形式，大規模且形式正規的土地流轉只占少數。為方便起見很多農戶在進行土地流轉時多為口頭協議的形式，沒有書面合同，即使有些農戶簽訂了流轉合同，也往往不詳細，在土地面積、土地用途、土地租金等方面不夠明確，這些情況使得土地承包關系混亂，并帶來糾紛隱患。在濟源市的調研中發現117個農戶中沒有簽訂書面土地流轉協議的占78.4%，其中既無書面協議又無口頭約定的占10.8%，而經過鄉鎮農業承包合同管理機關登記、備案或簽證及公證機關公證后流轉的土地則更少。少數村、組甚至出現將農民承包地悉數收回，集體出租的“返租承包”違規現象。

第二，雖然中央已決定了農村土地流轉這一重大改革創新舉措，但各級政府并未制訂出臺相關的可操作性政策文件，部分市縣出臺的政策由于缺乏上級政策依據明顯存在力度不夠的現象。政策的不明確、不具體導致各級政府對土地流轉項目的資金扶持力度明顯不足，土地集約經營的效益不能充分釋放，這必然影響土地流轉的規模和速度。

2. 土地流轉服務體系尚待完善。從整體上看，河南省土地流轉市場尚未培育完成，服務機構有待完善，有關土地的供求信息不對稱。因為沒有硬性統一要求，現階段多數市縣鄉還沒有建立土地流轉服務機構這樣的流轉平臺，不能實現土地供求信息的統一收集、整理、發布，往往是想流出土地的農民不能及時找到流入方，而具有流入意向的種植大戶、農業龍頭企業又很難同分散的散戶洽談合作。由于土地流轉有效平臺的缺乏，導致土地流轉的低效，極大影響了土地流轉的速度和規模。如南陽內鄉三個鄉鎮16個大戶流轉的1 816畝耕地，主要是通過行政村做工作完成的。行政村一方面代表村委會與農民簽訂協議，另一方面又代表農戶與承包商簽訂協議，充當中介的角色。有一些承包人自己直接與農戶簽訂承包協議，有的僅是口頭約定。這些做法都為糾紛留下了隱患，也充分展示了需求的規范化與土地交易的零散性之間的矛盾，土地很難以較為合理的價格在市場中流轉。

3.部分農民農地流轉意識不強，盲目性較大。

第一，在我國農村社會保障體系還不健全的情況下，土地對農民有著十分重要的意義，土地不僅給農民帶來經濟收入，而且有養老保障的功能。有部分農民擔心土地流轉出去后，國家的惠農補貼可能會轉到新承包經營者手中；當自己在外面無法繼續生存時，返鄉后土地租賃合同又不到期，從而擔心失去生存的最后一道保障線。

第二，很多農民在將土地轉出后外出打工，但是卻不能融入城鎮，沒有歸屬感，這也使得農民不愿意進行土地流轉。即使那些愿意進行土地流轉的農民，對土地流轉也具有較大的盲目性，出于自發和無序狀態。農民間這種分散的、自發的土地流轉模式，使得流轉土地仍然以分散的、小規模經營為主，沒有改變農戶各自分散經營的方式，沒有形成規模經營。據在鶴壁市的調研，發現有農業合作社、龍頭企業等組織的土地流轉不到15%，流轉規模較小且分散，推動土地規模化流轉效果不明顯。

4.部分地區的政府職能定位不準。基層政府對土地流轉認識不一致，放任自流和過度干預兩種傾向都不同程度地存在。在推進土地流轉過程中，部分基層干部認為土地承包到戶，農民有自主經營權，加上自身存在懶惰情緒，不積極主動地引導土地流轉；同時擔心在流轉過程中出現糾紛，影響自己地位，給自己帶來麻煩。因此，一些基層政府宣傳不到位，推動不積極，服務跟不上。有的基層政府則忽視農民意愿，部分土地流轉并不是出于農民自愿或是通過市場運行的，而是鄉鎮基層政府、村委會或鄉村集體組織通過行政手段強制推行的，這實際上侵犯了農民對土地使用的自由行使權。如近年來鄭州市每年要發生20到50起土地糾紛上訪案件，其中不少是強制流轉造成的[1]。

二、河南省農村土地流轉的制約因素分析

（一）外在制約因素：制度層面分析

首先，土地產權制度的不明晰影響了土地流轉[2]。市場可以正常運作的基礎是清晰的產權，但是當前我國農村土地產權關系比較雜亂，這主要體現在承包地的產權主體不明確、土地的各種權益不明了，以及土地權利尚停留在政策層面。對于土地使用權只規定屬于集體，但集體的范圍也不明確，這就給在土地流轉過程中不端的政府行為留下了空隙。如濫占農村土地改變農地用途，強迫農民進行土地流轉，侵占農民權益等。對于土地承包權的性質界定仍以政府出臺的政策為主，并沒有被上升到法律高度，直接后果就是土地的各項權能不能完全受法律保護。

其次，社會保障制度的尺度不同影響了土地流轉。目前，雖然國家已經加大對社會保障體系的建設，但對于河南這個人口大省而言，農村居民的社會保障主要有農村合作醫療、超過60周歲可獲得老年補助，以及從2006年開始實施的農村最低生活保障（只針對符合條件的部分農村居民）。由于保障內容少、力度低，對于那些依托土地進行“養老保障”的農民而言，當土地流轉的費用達不到其預期時，就不會參加土地流轉。

最后，不健全的市場機制對土地流轉的影響。土地流轉市場的不完善包括地價的定位以及市場信息的不對稱都使得土地價格不明晰，必然影響土地流轉的進行。農戶的盲目流轉、土地流轉合同和流轉程序的不規范，極易導致土地流轉糾紛，影響土地流轉的正常進行。

（二）內部制約因素：戶主自身特征分析

土地流轉的最終結果必然是有一部分農民要脫離土地，這樣才能使得土地進行流動，但有一些農民自身的原因阻礙了其流出土地[3]。農戶是土地流轉的主體，其行為和意愿對于該家庭甚至該地區的農村土地流轉機制和模式選擇都有著重要影響。對于一個農村家庭而言，戶主對于該家庭的各項決策具有絕對的話語權，戶主自身特征成為影響農村土地流轉的內部制約因素。

首先，戶主的年齡是制約土地流轉的主要因素。從調研數據不難發現年齡越大的戶主流出土地的意愿越弱，對土地的依賴心理越強。一方面，受傳統觀念影響，年齡較大的戶主將土地作為自己的生活保障，不愿意輕易將土地流轉出去，持有土地對其心理上也是一個安全保證；另一方面，這部分戶主由于年齡和技能關系，非農就業范圍相對受限，更愿意保留土地進行小農生產。由于自身的勞動能力和精力有限，他們也不太會流入土地。從調研數據可知，總體上樣本區戶主年齡偏大，50歲以上的占到將近一半，40歲以下的不足20%（見表2），這必然對土地流轉起到一定的阻礙作用。

其次，戶主受教育程度也對土地流轉起到了積極作用。目前，戶主的基本文化水平已有明顯提高，通過對河南省樣本地區的調研發現，該地區具有初中以上（含初中）的戶主已達58%，小學以下文化程度的戶主占到19%，其中一部分為60歲以上的老人，總的來說初中文化程度的戶主占了最大比例（見圖1）。對于年輕戶主而言，受教育程度普遍偏高，接受新生事物能力較強，無論流出還是流入土地比例都較大；同時，其受教育程度較高也決定了其非農就業渠道相對較寬，對土地的依賴性較低，更愿意流出土地。對于流入土地而言，由于年輕戶主自身文化水平較高，其種植水平較高，銷售渠道更多元，農業收益相應更穩定和豐厚，這些都利于土地的流入。

再次，戶主從事的職業。如果戶主從事的主要是非農職業，且其非農收入也相對較高，農業收入并不是其收入的主要部分，那么這部分戶主更愿意流出土地。對于主要以農業生產為職業的戶主來說，農業收入是其主要的家庭收入，那么他們更愿意實現土地的規模化經營，從而取得規模效益。

最后，戶主的眼界與經歷對土地流轉的影響。如果戶主經常外出去大城市或外出打工，那么其眼界的開闊和豐富的經歷都會影響其土地流轉意愿。以河南省信陽和駐馬店為例，這兩個地區大部分農戶戶主都有在沿海及珠三角打工經歷，一方面獲得了一定的經濟收入，另一方面外來文化的熏陶和專業技能的培訓，使得其具有創業打工的沖動，從而成為農村土地流轉的活躍因素。

農村土地流轉是一種必然趨勢，它對土地潛能的挖掘有一定的推動作用。要沖破土地流轉的制約因素，就必須先做好以下幾方面的工作。

第一，加強土地方面的法制建設，尤其要細化某些原則性條款。要盡快出臺農村土地承包法和農村土地流轉方面的法律法規，對農民的相關權利進行界定，給出土地流轉爭端的處理辦法，使農村土地流轉有法可依，同時向所有農民發放符合規定的規范農地承包經營權合同和證書，給有需要的農民提供法律援助，并設立專門的流轉土地審判委員會或法庭，解決土地流轉中出現的各種糾紛問題。另外，還要加大法律宣傳加強農民的法律意識。

第二，加大農村社會保障體系的力度，逐步弱化土地的社會保障功能，減輕農民因離開土地而產生的不安全感。通過河南省的實地調研數據可知，農民非農收入比以前有所增長，非農就業渠道明顯變寬，但仍有許多農民，特別是年齡較大、受教育程度較低、體力和精力有限的較貧困農民對土地的生活保障需求較強。因此，加大政府對農村社會保障的財政支持，擴大最低生活保障農民的范圍，提高保障水平。只有解決了農民因脫離土地而產生的擔憂，土地才能流轉起來。

第三，健全農村土地流轉市場。建立完善的農村土地流轉市場（包括有形市場和無形市場）是實現土地規模經營和發展現代農業的前提條件[4]，對于農民增收、勞動力轉移、統籌城鄉發展等具有重大意義。一方面通過市場運作建立土地使用權的市場化流動制度，使土地進入市場，實現土地保值和保障雙重功能；另一方面政府需為農民進行相關服務，尤其是基層政府要正確定位。政府主要起到示范、服務和引導功能，避免不適當的政府干預，保障農民權益，促進土地流轉和諧進行。

第四，提高農民認知水平，多渠道激發農民土地流轉動力。一是提供更多的非農就業機會給流出土地的農民，加大對其的技能培訓，發展二、三產業和個體經濟，鼓勵有能力的農民進城務工，進一步推進小城鎮建設，用城市制度平等的解決他們的就業、子女教育、醫療等問題[5—7]。二是加大對農村土地流轉方面的相關知識普及，可以將土地流轉的榜樣案例進行宣傳，有針對性對重點鄉鎮發放宣傳手冊。三是提高基層干部對土地流轉的認知，校正其態度。四是要大力扶持種植大戶、農業龍頭企業，如開展培訓班、專家技術人員上門服務等，提高種植大戶的種植水平、管理水平、銷售水平等，為農業生產服務，從而促進土地的規模流轉，發展現代農業。企業實力越大，對農戶的土地流轉引力越大，從而使農民的土地流轉更加有針對性。

參考文獻：

[1]胡鈺.農村土地流轉中的農民問題研究——以鄭州市為例[J].中國農學通報，2011（14）.

[2]鐘甫寧，紀月清.土地產權、非農就業機會與農戶農業生產投資[J].經濟研究，2009（12）.

[3]朱秀茹，張永敏.社會主義新農村土地流轉的制約因素與路徑選擇[J].農業經濟，2011（4）.

[4]羅必良，李尚蒲.農地流轉的交易費用：威廉姆森分析范式及廣東的證據[J].農業經濟問題，2010（12）.

[5]王小兵，侯麟科.中國農村土地流轉市場發育及其對農業生產的影響[J].農業技術經濟，2011（10）.

[6]劉艷芳.淺談農村土地流轉的渠道與途徑[J].農業經濟，2011（3）.

[7]馮秀萍，林翊.論我國農地使用權流轉中的農民權益保護[J].哈爾濱商業大學學報（社會科學版），2010（4）.

（責任編輯：關立新）