“空降”變異擾亂“官心”之憂

劉旭濤

去年7月份，我和日本京都大學的一位教授交流，他認為中國的各級政府的領導和公務員充滿了活力，改革創新的意識非常強，其中的干部交流發揮了很大的作用。既然如此，為什么現在很多地方干部對目前的“空降”干部做法頗有微詞，社會各界也對此提出很多質疑？我認為，關鍵是設計這項制度的“初始目的”出現了置換現象。也就是說，這一手段在部分實現初始目的或者只是將初始目的作為一種幌子的同時，變相置換成服務于其他目的的手段。這是問題的根本所在。

“空降”干部的初始目的是什么？

雖然不是政策規定上“空降”干部的說法，但實際是指由上級機關指定，從上級機關直接下派到下級任職的干部。其實“空降”干部只是我國干部交流制度的一種形式，并不是唯一的形式，只是在特定時期這種形式可能會出現得多一些。

作為干部交流制度的延伸，“空降”干部從制度設計的初始目的來看，我認為至少體現在以下幾個方面：一是加強中央對地方或上級對下級的控制，保證政令暢通；二是防止地方搞“山頭主義”、搞宗派，個人勢力做大；三是鍛煉干部，增加干部的基層工作經驗，提升干部素質能力；四是增強干部隊伍的活力，避免地方干部隊伍的近親繁殖和人事腐敗。

應該說，空降干部的做法，都是針對特定時期的具體問題實施的，也解決了干部人事工作中的諸多困局，這一點毋庸置疑。尤其像黑龍江案后“空降”大批干部的做法，確實解決了當時特殊時期當地干部整體失去信用和人員緊缺的問題。而近年來，為保證中央重大方針政策的有效貫徹實施、保證政府縱向間的政令暢通、維護社會穩定、提升領導干部經驗等，“空降”干部有日漸增多的現象。其實從我國干部交流制度的歷史來看，這種現象也是正常的。

“空降干部”的置換目的有哪些？

但在實施過程，近年來的“空降”干部做法確實發生了“目的置換”。這里至少可以列舉以下幾種被置換的目的：

一是本意是貫徹中央精神、服務基層，但卻置換成積累政績、追求短期效應的目的。由于現實中大多數“空降”干部仍然還要回去，因此被民間戲稱為“飛鴿牌”干部。在這種心態驅使下，這些干部必然希望在短期內實現政績，而不太會關注當地的長遠發展。甚至很多地方將干部掛職鍛煉、空降地方的經歷本身作為一種政治資本，變相為所謂的“政績”。

二是本意是貫徹中央意圖、保證政令暢通，但卻置換成上下級相互聯絡感情、相互套取資源的目的。由于中國傳統交往中的“熟人社會”法則，空降干部自然與地方干部之間會形成一定的感情紐帶和人脈關系。這種關系網絡一定程度上也促進了“空降”干部的派出上級機關和派入下級機關之間的關系紐帶，對下級機關而言有助于“跑部錢進”、對上級機關來說可以把下級機關作為“試驗田”、“聯系點”，雙方利益互補，何樂不為。

三是本意是避免下級人事腐敗，但卻置換成上級合法安排干部、解決職務級別的目的。由于各級黨政機關都面臨著領導職數的限制，為緩解這種資源緊張的狀況，上級機關向下級和基層“空降”干部，待本單位有合適的職位“空缺”后，再把他們“回鍋”，從基層選拔上來。這也不失為一種變通的好辦法。

四是本意是鍛煉干部能力，提高干部從政經驗，但卻置換成干部“鍍金”、積累資歷的目的。目前一些機關將干部的基層掛職或任職作為干部選拔任用的條件之一，因此，實際上一些干部并不是把這種掛職或任職作為一種鍛煉自身能力的手段，而僅僅是作為一種經歷，只要下基層了，就有了經歷；至于能力是否得到提升，由于本身就難以找到科學準確的評價手段，誰能說得清？因此，干部“空降”實際上演變為個人政治資本的積累。

如何防止“空降”干部的“目的置換”

首先，要認清我國干部交流制度的國情特色。干部交流制度是我國干部人事制度的一個重要特色，尤其是大范圍的跨區域、跨行業、跨層級的橫向或者縱向的干部交流做法，西方國家幾乎不存在，甚至與西方國家的用人理念完全相反。我們不能說西方的就好，我們的就有問題，這里有一個大背景的不同：一是，中國是一黨執政的中央集權國家，干部隊伍講究“一盤棋”，遵循黨管干部的原則，服從黨的統一領導，這一點很類似于軍隊干部交流的做法，可以根據形勢的變化調整干部的流動去向；而西方國家的多黨輪流執政、地方分權等體制，除政治家根據選舉制度進行一定的流動外，實際上大范圍的干部流動是不可能的。二是，在執政理念上中國強調干部的首要素質是貫徹黨的路線方針和政策、服務上級的安排，干部要有大局意識；而西方國家強調公務員要遵從地方的利益和選區選民的意志，甚至為此可以和上一級政府抗衡。三是，在中國特定的發展階段，更希望通過干部的大范圍交流，提升干部的視野、培養干部的改革精神、積累多領域的知識和經驗，因此，經常被稱為“萬金油”式的干部；而西方國家的公務員隊伍更強調地域管理、專業管理和專業技能等方面的提升，通常不要求什么都懂，但必須是特定領域的專家。在我國目前的體制和形勢下，這種干部交流制度仍不失為維護國家穩定、提高執政能力、提升干部個人素質的一項有效手段。

其次，要明確“空降”干部只是干部交流制度的一種形式。干部交流制度包括了上下機關縱向之間，區域或行業橫向之間的干部交流，“空降”干部只是其中的一種形式。其實，近年來不僅出現了“空降”干部，還出現了下級機關到上級機關任職的“上調”干部、黨政機關到國有企事業單位任職的干部、國有企事業單位到黨政機關任職的干部，只是在特定時期，某種類型的干部交流可能多一些，因此會引起社會更多的關注。因此，要把“空降”干部放到整個干部交流制度的大平臺上來看。比如，2010年，中組部推出的一項干部交流舉措，即國家機關各部委及中央直屬機構派出66名司局級干部到地方擔任副市長或副書記，但同時，全國各省市選調66名優秀廳局級官員進京到各部委任司局長，就是一種“空降”干部和“上調”干部的聯動。

再次，要通過完善制度避免“空降”干部措施的“目的置換”。近年來，雖然“空降”干部的做法日趨見多，但還沒有見到哪個部門或地方出臺這方面的詳細規定。因此，在實際過程中，人為操作的空間就很大。比如，對“空降”干部或“下派”干部的考核就沒有明確的規定，這樣很容易造成派下去的干部在工作業績方面蜻蜓點水、走過場、混經歷；另外，在制度設計上沒有形成“上下聯動”、“進出聯動”，從而使有些上級機關為解決本單位干部的安置問題提供了空間。這些都需要從中央到地方各級組織部門進行合理的制度設計，而不能讓這些東西僅僅成為媒體的炒作和追求轟動效應的概念。

（作者為國家行政學院領導人員考試測評研究中心副主任、教授）

責編/王慧美編/李祥峰