論城鄉基本公共服務均等化制度創新

郭麗

摘要：基本公共服務均等化是指政府為社會成員提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共服務，是人們生存和發展最基本的條件的均等。基本公共服務均等化也是擴大公共財政覆蓋面，讓全體社會成員共享改革發展成果的制度安排。從現實情況分析，農村基本公共服務領域存在著水平低、不均衡、體系建設滯后等突出問題，究其根源，都與公共服務制度缺失相關。基本公共服務不均等已成為制約我國農村地區經濟社會發展的瓶頸。基本公共服務建設需要制度化的供給機制，如果沒有合理的制度安排，資金的運行效率很低，社會難以和諧，也無法保證基本公共服務的均等化。因此，解決我國農村地區城鄉基本公共服務的均等化問題，應有通盤的體制創新和制度重建作后盾。一是制定《城鄉基本公共服務均等化保障法》；二是完善促進城鄉公共服務均等化公共財政制度；三是建立城鄉統一的公共服務體制等等。

關鍵詞：城鄉基本公共服務均等化制度創新

公平正義是我國社會主義和諧社會的基本特征，基本公共服務均等化是促進公平正義的關鍵，基本公共服務均等化是促進我國社會主義和諧社會的關鍵。20世紀20年代，英國福利經濟學家庇古曾提出兩個命題：國民收入總量越大，社會經濟福利就越大；國民收入分配越是均等化，社會經濟福利也就越大。我國國民經濟持續發展的今天，我們的社會經濟福利越來越大了嗎？國民收入分配越來越均等化了嗎？正值我國由生存型向發展型轉型的關鍵時期，廣大人民日益增長的公共服務需求與政府公共服務不足的矛盾，作為公共服務供給的主體一政府來說，如何做到均等化？均等化存在哪些的“短板”？制度是社會公平正義的根本保證，同樣是公共服務均等化的根本保障。只有從制度重新著手，才能從根本上解決城鄉基本公共服務均等化。

一、基本公共服務均等化提出及相關研究綜述

1.基本公共服務均等化的提出

2006年3月，十屆全國人大四次會議通過的《“十一五”規劃綱要》中，首次提出“公共服務均等化”。中共十六屆六中全會《決定》對實現基本公共服務均等化作了更詳盡的闡述——“人民的權益得到切實尊重和保障；城鄉、區域發展差距擴大的趨勢逐步扭轉，合理有序的收入分配格局基本形成，家庭財產普遍增加，人民過上更加富足的生活；社會就業比較充分，覆蓋城鄉居民的社會保障體系基本建立；基本公共服務體系更加完備，政府管理和服務水平有較大提高。”胡錦濤同志在黨的十七大報告中強調：“縮小區域發展差距，必須注重實現基本公共服務均等化”。2008年溫家寶同志在政府工作報告中也強調，“轉變政府職能，在加強和改善經濟調節、市場監管的同時，更加注重社會管理和公共服務，促進基本公共服務均等化”。黨的十七屆五中全會提出，著力保障和改善民生，必須逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，提高政府保障能力，推進基本公共服務均等化。并明確未來五年要“加快發展各項社會事業，推進基本公共服務均等化”。

2.基本公共服務均等化的理解

基本公共服務均等化是指政府為社會成員提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共服務。為更準確理解均等化應注意以下誤區。一是均等化不是平均化。由于經濟發展水平的差異，城鄉基本公共服務存在差別是正常的，均等化不是平均化，均等化是基本公共服務目標、標準等制度設計的統一化。二是基本公共服務均等化不存在社會階層差異、地域差異和人員差異。三是基本公共服務的差距控制在社會可承受的范圍內。一定區域內的基本公共服務的差距是本區域內人們可接受的范圍。四是基本公共服務均等化的目標與現階段經濟社會發展水平相適應。五是基本公共服務均等化是發展的過程，也是改革的過程。發展是在原來的基本公共服務供給的繼續和深化，改革是對原來的制度設計的跟蹤和完善。

3.我國基本公共服務均等化研究現狀

雖然國內學者對公共服務均等化的研究時間并不長，但取得的成績卻是令人鼓舞的：較為完整的研究框架已經基本形成，在基本公共服務均等化的主要范圍、實現均等化的主要途徑等方面達到共識；對財政轉移支付的均等化效率進行了深入研究，并取得了不少有價值的研究成果。同時，國內學者的研究也存在以下幾點不足：第一，針對不同群體基本公共服務均等化研究不足。目前基本公共服務不僅在地區之間和城鄉之間存在巨大差距，而且在不同社會群體之間也存在相當差異。現階段研究特別是在不同社會階層之間的群體性不均等問題研究不足。第二，在分析公共服務的地區不均等時，多數學者采用是各省的數據，其反映的不均等問題往往主要是省際之間的不均等，對于東、中、西三大經濟區域之間、三大區域內部之間以及各省內部不同縣市之間公共服務的不均等問題，則研究不足。第三，對公共服務不均等的度量，目前多數學者是從公共服務的數量角度考慮，而且多以財政收支或公共服務的財政支出為依據，較少考慮公共產品與服務供給的成本差異、產出水平及供給效率等質的方面進行分析。第四，對于公共服務均等化的實現途徑，學者們比較多地從政府角度考慮如何解決公共服務不均等問題。如何通過制度引導，使不同地區、不同主體之間加強競爭與合作，以市場化的方式促進公共服務均等化研究則相對不足。

二、現行制度下城鄉基本公共服務均等化現狀分析

基本公共服務均等化，不能簡單理解為的平均化、同樣化，而是分層次、分階段、逐步完善的動態過程。多年來，我國基本公共服務實行的是城鄉“二元制”供給體制，加之1994年分稅制改革，使得農村基本公共服務基本上處于“真空”地段，農民生活在“無服務”狀態，更談不上均等化。具體體現在以下幾個方面：

1.社會事業發展欠賬大，公共服務能力亟需增強

這集中表現為經濟增長速度快的同時，社會公益事業的發展速度滯后，農村社會事業發展更是滯后。農村社會事業發展欠賬大本身就是一種不均等的供給。農村現實需求超過公共服務供給數量，政府提供公共服務的總體水平偏低。如義務教育雖在全省基本實現，但在設施、設備和師資配置上，與社會公眾的需求還存在較大差距，農村義務教育發展滯后的問題比較突出。衛生保健方面，由于資金匱乏，城鄉公共衛生服務體系還不健全，提供基本公共衛生服務的能力不足。社會保障方面，主要是覆蓋范圍較窄、保障水平較低。

2.公共服務極不平衡，區域發展差距明顯

一是城鄉間發展不平衡。由于我國受傳統“二元經濟”影響，政府提供公共服務的對象主要是城鎮居民，縣鄉兩級財政赤字現象非常普遍，負債問題較為突出，對農村基本公共服務領域的投入嚴重不足，基本公共服務產品缺口大、品種多、渠道單一。二是各類基本服務間發展不平衡。政府對民生方面的投入盡管較以前有所增加，總體上仍財政不足。相對于備受關注的教育、衛生問題，社會保障、公共安全、環境保護等基本公共服務供給不足問題更加突出。三是不同群體之間的公共服務差距大。同一行政區域不同人群的基本公共服務不一致，低收入群體享受公共服務的能力差。

3.整體財力不足，地區間財力差距大

人均財政支出是衡量政府提供公共服務能力的一個重要指標。從這方面來看，西部地區的財力嚴重不足，由于財政弱就必然導致基本公共服務能力也不強。以2010年為例，我國財政支出最高的上海人均支出達到了23386元，而貴州省僅為4809.09元，與上海的差距是4.8倍。人均財政支出差距大，表明推進基本公共服務均等化的難度較大。西部地區90%的縣負債，保吃飯、保運轉成為首要任務，基本公共服務無暇顧及。

4.城鄉公共服務覆蓋面窄，基本公共服務嚴重短缺

雖然科學發展觀強調統籌城鄉協調發展，但長期以來的“重城輕農”現象繼續存在，在義務教育、社會保障、基礎設施、環境衛生等方面依然存在城鄉“二元格局”，有些地區因為貧富差距的拉大而更加嚴重。新型農村合作醫療制度的實施為廣大農民解除了“大病致貧、大病返貧”的后顧之憂，但新型農村合作醫療制度旨在“大病統籌”，而非普通疾病的醫療保障。與城鎮醫療制度的全面醫療保障相比，農村居民顯然被排除在普通疾病的保障范圍之外，看似均等的制度還是不公；失業保險主要針對事業單位、企業職工，大多數城鎮困難居民及廣大農村居民無緣失業保險，這種制度的存在本身就是不均。如此等等。

三、城鄉基本公共服務均等化制度創新的必然性分析

1.基本公共服務均等化是人人共享改革發展成果的必然選擇

社會發展的基本宗旨是人人共享、普遍受益。而推進基本公共服務均等化，是實現人人共享社會發展成果的必然選擇。換句話說，基本公共服務均等化是過程，共享社會發展成果是結果，它們在本質上是一致的，都是要維護社會公平。隨著經濟快速增長和社會急劇轉型，我國經濟社會的基本需求發生了深刻變化，這不僅要求盡快轉變經濟發展方式，以應對生態環境惡化和能源資源短缺引發的嚴峻挑戰，而且要求加快建立覆蓋全體社會成員的基本公共服務體系，逐步實現基本公共服務均等化，以應對基本公共需求全面快速增長所帶來的新的挑戰。

2.基本公共服務均等化是縮小差距、促進和諧的重要選擇

農村地域廣大，人口居住極為分散，農村公共產品供給成本大，基本公共服務產品缺口大、品種多、渠道單一；同時，更缺乏科學規劃和前景設計。盡管國家十分重視農村基本公共服務均等化發展，但差距仍在進一步擴大。這種差距不僅表現在地區間的擴大，而且還表現為區域內部的擴大；不僅僅是資源占有不均、服務消費不均和服務體制二元化及權益不均，而且還表現為供給區域失衡、種類失衡、主體失衡、決策失衡和需求失衡。也正是這種非均等螺旋式的深化，以至于貧困地區農村勞動力素質普遍偏低，非農產業發展十分緩慢，相當一部分人長期在貧困中掙扎。“二元”體制尚未根本消除，公共財政體制遠未形成，地方赤字財政越陷越深；農村基本公共服務不僅體現在數量上不均等化，而且還體現質量上不均等。

3.“制度貧困”使基本公共服務均等化制度創新勢在必行

城鄉長期分治使城鄉公共服務供給各自為陣。以“希望工程”、“村村通”等為重點的公共服務設施建設，一定程度上緩解了農村公共服務嚴重短缺問題，但也存在許多問題，如就地建學校、衛生院（室）、文化室等雖然改善了農村的公共服務，但其實質仍是對城鄉“二元政策”的延伸和固化；加之一些決策和項目實施的盲目性、未建立起從市場和社會的制度籌集，以及動員資源的制度失范、為數不少的“歧視”政策，使加快農村地區城鄉基本公共服務均等化發展更需要制度的新建，同時也需要對現行制度修正。實踐證明，如果沒有一個制度化的約束，公共服務支出并不能隨經濟增長和財政收入的增長而實現同步增長。

四、城鄉基本公共服務均等化制度創新對策分析

1.建立基本公共服務的國家標準及數據采集和監測體系制度

基本公共服務均等化不僅是一個系統工程，也是一個十分復雜的問題。涉及基本公共服務的范圍界定、標準制定、各級政府的的職責劃分等等。歐盟國家的經驗表明，確立公共服務的基本標準非常必要。“十二五”期間，應建立義務教育、公共衛生、基本醫療、就業服務、社會福利的設施標準、設備標準、人員標準、以及根據這些標準建立的統計指標體系和全國數據采集系統。建立標準，摸清基本公共服務總體現狀，才能做到有的放矢，有序進行。

2.制定城鄉基本公共服務均等化的專項戰略規劃

基本公共服務均等化是一個動態的發展過程，不同的經濟發展水平、社會需求偏好、政府供給能力需要不同層次的戰略目標和任務。研究制定基本公共服務均等化的專項戰略規劃（2012年到2022年），并逐年推出年度行動計劃，從短期、中期、長期三個階段明確全國推進基本公共服務均等化的階段、進度和目標。

3.制定《城鄉基本公共服務均等化保障法》

從法律上規范基本公共服務提供主體、資金來源、運營管理，建立相關主體的責任追究機制，以便使每一個環節切實落實均等化措施，確保廣大人民群眾在享有基本公共服務方面權利平等。同時出臺相關配套法律法規，形成系統化、科學化的促進城鄉基本公共服務均等化的法律體系。如出臺《中央與地方關系法》，明確各級政府提供基本公共服務的職責，在維護中央權威的基礎上，調動地方提供基本公共服務的積極性。借鑒國際經驗，盡快完善《預算法》，增強公共預算的嚴肅性，提高公共預算的執行力。讓公共預算離普通民眾不再遙遠，公共財政的陽光普照民生。加快推進《轉移支付法》立法工作，賦予轉移支付相應的法律地位，建立起良好的激勵約束機制，提高轉移支付資金的使用效益。同時，建立健全促進農村發展的其他法律法規。進一步修改完善《土地管理法》、《水法》、《森林法》、《草原法》、《能源法》等法律制度中不利于城鄉基本公共服務均等化的有關條款，保證農民與市民同步享受到均等化的基本公共服務。

4.完善促進城鄉公共服務均等化的公共財政制度

一是健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，為實現城鄉基本公共服務均等化的目標提供基本保障。二是按照公共服務的層次性劃分政府事權，明晰中央和地方政府提供基本公共服務的職責，調整財政支出結構，把更多的財政資金投向公共服務領域。加強對重點項目的保障力度，向農村傾斜，向社會事業發展的薄弱環節傾斜，向困難地區、困難基層、困難群眾傾斜。三是適當擴大地方的稅權，改革調整資源稅等對地方收入影響較大的稅種，保證地方政府擁有穩定的收入來源，增強地方政府提供基本公共服務的能力和水平。四是增加一般性轉移支付規模。中國現行轉移支付內容龐雜，種類繁多，真正具有均等化功能的一般性轉移支付所占比例不足20%，均等化作用十分有限。因此，應逐步擴大一般轉移支付比重，規范清理專項轉移支付，弱化乃至取消稅收返還，充分發揮轉移支付在促進基本公共服務均等化的“抓手”作用，建立監督評價體系，著力提高中央財政轉移支付效果。五是取消貧困縣、貧困鄉資金配套，由中央財政統一支付。

5.建立城鄉統一的基本公共服務體制

城鄉基本公共服務供給的失衡，已成為新階段統籌城鄉發展的突出問題。在城鄉實際差距中，經濟發展差距固然是重要的，但城鄉基本公共服務的過大差距同樣重要。基本公共服務制度的缺失和供給失衡，使農村居民、尤其是農村貧困群體難以獲得基本的公共服務，嚴重制約他們可行能力的擴展。為此，要統籌考慮，盡快創造條件建立城鄉統一的公共服務體制。例如：全面推進以落實教育經費保障機制為重點的農村義務教育體制改革。把改革目標拓寬到提高師資力量和教學質量方面；不斷完善新型農村合作醫療制度，盡快提高新型農村合作醫療水平，加快農村醫療衛生服務體系建設；積極探索和推進新型農村社會養老保險；全面整合各項惠農政策，加強民政、教育、勞動保障、人口衛生等部門的溝通與協作，實現由單項救助向綜合救助的轉變。

6.建立城鄉基本公共服務多元化的投資制度

一是保持政府在農村公共產品供給中的主體地位，明確我省各級政府的服務職能。二是創新供給方式并明晰產權，促進供給主體多元化。政府以委托、發包、招標和出租等方式，激勵私人和民間機構參與基本公共服務公共產品的供給和管理。三是出讓一定比例的股份。將基本公共服務一定比例的股份出讓給企業，引入大量的企業資金，彌補供給資金不足。四是放寬基本公共服務投資的準入限制，推進公共服務市場化運營，動員社會力量參與公共服務。

7.改革農村基本公共服務供給決策制度

針對農民迫切需求的公共服務供給不足且效率低下，應充分尊重農村作為農村基本公共服務需求主體的作用，完善“自下而上”的、能夠有效反映農民需求真實偏好的表達機制，給予農民在公共服務供給的話語權，鼓勵農民參與農村基本公共服務供給過程決策，形成政府與農民共同決策與管理的模式，保證農村基本公共服務的有效供給。進一步推進農村基層民主制度建設，充分實行村民自治，通過村民委員會和鄉人民代表大會制度，使農民通過直接或間接的渠道充分表達自己對基本公共服務的意見。

8.建立以公共服務為導向的城鄉一體的干部績效評估制度

政府績效評估是指人們通過構建一定的標準體系，運用科學的方法、程序和技術，對政府機關的效率、能力、服務質量、公共責任和公眾滿意程度等方面進行分析判斷，是對政府管理過程中的投入、產出與成果影響所反映的績效進行評定的過程。一個科學合理、運轉協調的基本公共服務績效評估體系，有助于政府確立正確的政績觀。首先解決好評估的主體問題，應建立一種政府、研究部門和媒體（公眾）組成的三元評價機制；其次，要設立一套評價公共服務的模型，合理設計評價的指標和權重，注重評價的可操作性，建立起高效的溝通反饋機制；再次，應從法律上認可公共服務評價的地位，保證公共服務評價成為政府公共管理中的基本環節，促使政府有積極性參與公共服務評價工作。在法律上應樹立公共服務評價的權威性，公共服務評價機構，在進行公共服務評價時不受任何組織或個人的干擾和影響。

（作者單位：貴州省社會科學院）

責任編輯：龍菲