農民金融發展權立法:一個分析框架

潘施琴

摘要：農民金融發展權是農民對社會金融發展狀況和結果所應享有的基本權利，但是農民作為權利主體的“弱勢性”，就要求國家作為實現農民金融發展權的首要責任人，應為農民金融發展權的實現提供制度支持，確保農民金融發展權的落實。而尋求發展權入憲、制定農民權益保障法、完善農民發展權的司法保障機制、建立健全農業保險制度等機制的構建，是實現農民金融發展權的根本法律路徑。

關鍵詞：發展權：金融發展權；農民

中圖分類號：F830.34

文獻標識碼：A

文章編號：1004-0544(2012)07-0114-04

在建設社會主義新農村，全面建設小康社會的歷史進程中，農民發展權保障問題日益成為學界的熱點和焦點課題。農民發展權是農民的一項新型人權，包括政治、經濟、文化和社會生活等方面的權利。而經濟權利是農民公民權中的一項重要權，金融又是經濟的核心，所以獲得經濟權利很大程度上取決于能否得到平等的金融支持，農民作為國家和社會發展中的重要組成部分，理應獲得國家的金融支持與幫助，這是社會發展中賦予他們的基本人權。因此，發展權仍然是一項屬于人民的權利，而不是屬于國家。Ⅲ我國13億人口中，仍將近8億人口居住生活在農村。農村發展仍然是我國發展的戰略基礎。所以，加強農民金融發展權法治保障，不僅是解決“三農問題”的重大舉措，更是事關構建社會主義和諧社會的大事。

一、邏輯的起點：農民金融發展權的理論基礎

(一)農民金融發展權的性質

1發展權是農民平等體現的一項基本人權。人權是人之所以為人應當具有的權利。人權概念從性質上看是一種自然法的概念，也是一種道德概念，而基本權利則是實然法概念，是人權的具體形態。基本權利是公民不可缺少的、不可替代的、不可轉讓的、穩定的具有母體性的權利，它在權利體系中具有核心地位和作用。由于人權具有普遍性，因此建構于其上的基本權利也應當具有通約性一基本權利不應當因為國別或人的差異而存在根本差別。

隨著人權思想的進步和人權制度的發展，各種權利在發展上的關聯性問題使得發展權逐漸在人權研究中占有重要地位。發展權作為所有個人和全體人類應該享有的自主促進其經濟、社會、文化和政治全面發展并享受這一發展成果的人權，最初是由塞內加爾第一任最高法院院長、聯合國人權委員會委員凱巴·姆巴耶于1970年正式提出的，其指出發展權是所有人的權利，每個人都有生存的權利并且每個人都有生活得更好的權利。1977年11月，聯大教科文組織主持編輯的《信使》上發表了《三十年的斗爭》一文，將發展權歸入一種新的人權，稱為人權的第三代。1977年，人權委員會通過第4(XXXIII)號決議，第一次在聯大人委會系統內承認發展權是一項人權。從此，發展權問題被正式提上聯合國大會國際政治、經濟和法律事務的討論范圍。聯大就此開展了一系列活動。1977年12月16日通過的《關于人權新概念的決議案》，1979年3月2日的決議(第4(XXXV)號和第5(XXXV)號，1979年11月23日以34／36號決議通過的《關于發展權的決議》等活動，在這些活動中一再強調“發展權是一項人權，平等的發展機會既是各個國家的特權，也是各國國內個人的特權”。根據發展權的精神擴充和完善了人權概念，決定把有關政治、經濟及社會發展，促進人的充分尊嚴和社會發展作為人權的相互依存的不可分割的內容。尤其是1986年聯大《發展權宣言》的通過，標志著發展權由法定人權到實然人權的轉化。該宣言指出：“發展權是一項不可剝奪的人權，由于這種權利，每個人和所有各國人民均有權參與、促進、享受經濟、社會、文化和政治發展，在這種發展中，所有人權和基本自由都獲得充分實現”。

從《發展權宣言》中的科學界定發展權可以看出，發展是政治、經濟、社會和文化的全面發展，社會中的所有人都有權參與發展，公平享有發展成果。馬克思認為：“社會是這樣一個聯合體，在那里。每個人的自由發展是一切人自由發展的條件”。每一個農民都是發展權的主體。尤其是在當今，農民發展權也顯得越發重要。因為發展權它不但是一項基本權利，它是包含了政治、經濟、文化等方面發展權。它能夠促進農民平等的參與經濟、政治和文化活動，平等的享有發展機會并參與發展成果的分配。發展權是社會發展中應賦予農民的一項基本人權，是科學發展觀所提出的發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享的發展主張。是農村改革發展中的權利體現與延伸，是維護農民與其他人與社會群體“平權式”的自由發展，實現農民作為人的尊嚴價值，享受到真正的國民待遇，是保障農民權益的一項基本人權。

2金融發展權是農民生存保障的一項基本權利。格萊珉銀行創立者穆罕默德·尤努斯認為，“如同人民在衣食住行上享有的權利一樣，金融權利也是一種人權，也是一種人的基本生存權利。”農民的金融發展權便是一種應有的基本生存權利。根據《發展權宣言》的解讀，農民理應有權參與到金融發展，促進金融發展，并享有金融服務與成果的權利，以此來滿足自身的發展需要。但是由于人們稟賦、能力、地位以及努力程度的不同，市場競爭的結果必然是“強者越強，弱者越弱”，此即市場失靈的一種表現。這體現在金融服務上，就是富人的財富越增長，其金融服務需求就越強烈，政府能力也就越強。與此同時，金融服務提供者為富人通過金融服務的動力和意愿也就越強，因其能從中獲得更大利益。其結果必然導致金融服務的“嫌貧愛富”，金融發展出現富貴化趨勢，金融發展的富貴化趨勢發展到一定程度，會導致金融成為了富人的專利，窮人的痛苦。

長期以來，我國存在金融的二元結構，我國法律體系所維護的金融資源配置制度使得農村資金不斷外流，農村金融地區發展不平衡，部分農村地區出現一定程度的“金融沙漠”。金融機構偏好于富人，農民的生存狀況得不到改善。金融權是經濟發展權的核心內容，物質是基礎，財產是生存權實現的物質條件，不能平等享有金融發展權的農民，在市場經濟中始終處于劣勢地位。農民發展農業和農業企業、醫療養老保險費、子女上學費用等都得不到及時解決，農民積極參與金融發展以及享有金融成果與服務的權利沒有保障，金融發展權的不平等待遇進一步加劇了貧富差距，農民的金融權得不到保護，農村經濟發展受到制約。所以，金融發展權是農民的一項基本生存權，農民作為金融主體的權利，從社會公平的角度來看，農民理應有權獲得與其他社會群體平等的金融權利以滿足自身的發展需要。但是應有的人權需要轉化為法律上的人權，只有法律才能保障農民金融權利的實際享有，也就是從法律上的人權轉化為現實中的人權，只有這樣金融權才能被農民意識到并享有和行使。這三種權利范圍的差別越小，說明一國的人權狀況越好。國家有義務采取措施提供條件保障農民金融權利的行使，因為這項權利關乎著農民群體的生存與發展。

(二)農民金融發展權的基本特征

1權利主體的弱勢性。《發展權利宣言》指出：“人是發展的主體，因此，人應成為發展權利的積極參與者和受益者”。在考察發展權中的“人”時，必須把人當成現實的具體的人，而不是抽象的人。任何個人、不分種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、民族本源或社會出身或其他身份等任何區別，都應一視同仁的享有發展權。在我國農民金融發展權的主體是農民，是某一類人，是某一種、每一時期或出于某一狀態下的個人。他們是處于弱勢地位的農民個體，主體具有一定的特殊性。首先，從身份上和戶籍制度來界定，“農民”是指“不管從事何種職業，只要戶口在農村就是農民”。這就使農民淪為政治上的“二等公民”。其次，從職業角度來界定“農民”是指從事農業之人、之眾。最后，“農民”有個體與群體之分，兩者具有不同的性質，因此既要研究單個意義上的農民金融發展權，又要研究群體意義上的農民發展權，研究農民階級的金融發展權。但是無論從哪個角度研究農民的金融發展權，都必須承認，農民無論作為個體還是整體。在社會中得到不平等待遇，在生存與發展上處于“弱勢”地位。而且農業是天生的“弱勢”產業，從事這一產業的群體，在參與社會金融發展、促進金融發展和享有金融成果中處于“弱者困境”。金融作為實體經濟的補充不斷得到深化和完善，金融市場是社會大眾分享經濟發展成果的重要渠道。但是我國農民不能及時從金融機構貸款，享受金融服務，分享金融發展的成果。所以，我國農民金融發展權的主體弱勢性的存在，這正是金融發展權要求國家給予農民平等國民待遇使之充分享有人的尊嚴價值的根本動因。

2權利行使的統一性。農民金融發展權是依托于發展權概念而存在的，是發展權的一個子權利，其核心和重點在于“發展”。《發展權利宣言》前言指出：“發展是經濟、社會、文化和政治的全面進程，其目的是在全體人民和所有個人積極、自由和有意義地參與發展及其帶來的利益的公平分配的基礎上，不斷改善全體人民和所有個人的福利”。由此可見，金融發展權是對發展權的延伸，是對基本人權的鞏固和加深，是農民作為社會的重要成員對社會金融發展與成果所享有的一項權利。這種權利不僅僅是單一的利益導向性權利，它是農民參與、促進和享受金融發展的統一。因此，農民金融發展權是參與金融發展、促進金融發展和享受金融發展三行為的總和。參與金融發展是低層次的行為方式，表現為獲得金融發展權所必需的參與度的最小極限值，是農民作為或不作為或者要求他人作為或不作為的權利行使過程中的參與權或者請求權。如：要求國家制定專門的農村金融政策和金融法規，提供專門的農村金融服務。農民有權參與一切金融活動等。促進金融發展是第二層次的行為方式，是農民本著積極主動的行為態度，制定國內金融發展對策，以種種方法爭取更多的金融發展機會和實施金融發展方案的行為。農民通過參與金融活動，表達自己的金融要求。對原有金融活動的內容和模式進行有益的補充，農民有權將這種創新和補充納入到原有的金融體系中，并使之制度化、法制化。而享受金融發展則是最高層次的行為方式，它不僅是行為過程的連續狀態，而且是行為本身的完結和終止，是農民作為主體對權利的實在內容的占有和消費，是農民的金融發展權由行為變成物質結果的實現。農民有權分享、消費一切金融活動的成果，包括金融實施、金融制度和金融交易等。

二、現實的反思：農民金融發展權立法保護的現實意義

(一)農民自身發展能力之缺陷

農民自身發展能力不足是制約金融發展權的關鍵。首先，農民的金融發展權認知能力不足。農民受傳統觀念的影響，缺乏主體意識，獨立個性和自主精神不強，缺乏對當代社會金融發展主體地位權利的認知，不知道哪些是自己的權利，法律意識淡薄。當自己的權益受到損害，不愿訴求法律和尋求法律救濟。其次，農民金融發展的參與能力不足。因為農民缺乏對自己權利主體的認知，所以積極主動參與金融發展的能力受到限制。農民自主性改革少，政府主動性改革多。農民只是農村金融體制改革的消極的接受者，而不是主體性參與者和發起者，農民參與金融發展的機會少，人數少。缺少參與意識。再次，農民分享金融發展成果的能力不足。我國長期的城鄉二元制經濟體制，使得農民只有為國家和社會貢獻的義務，而沒有社會發展共享成果的意識。農民缺乏分享金融發展成果的意識，再加上經濟收入有限，分享金融發展成果的能力受限。

(二)農民金融發展權立法保護之重大意義

“只有自由的、被賦權了的人才是發展的真正動力”。只有立法賦予農民金融發展權，才能保障農民享有與時代同步發展的權利。賦予農民金融發展權，其實質是通過法律規制，給予農民金融發展的自由，承認農民在金融發展上的獨立主體地位。使其成為社會發展的主要動力，而不是社會發展的弱者和被動接受者。通過立法保護農民金融發展權，來實現農民參與社會發展機會的形式公平性，促進農民發展權的全面實現。只有賦予農民金融發展權，才能保障農民享有平等參與社會金融發展成果的權利，也才能實現農民的全面進步。在國家政策的長期擠壓下，我國農民為國家工業化、城市化發展做出了巨大貢獻和犧牲，但是他們的付出與收益不成比例，農民群體理應與城市居民一樣平等享有我國經濟社會發展成果。他們也是社會成員之一，社會成員共享社會發展的成果，既是現代社會文明的標準，也是現代化進程中的客觀需要。

三、原則的確立：農民金融發展權保護的法制原則

(一)國家保護原則

保障公民權益是現代政府的基本職責，也是現代政府存在的基本價值，“責任政府既是現代民主政治的基本理念，又是一種對公共行政的制度安排”。按照盧梭的社會契約論觀點，公民之所以把自身的一部分權力讓渡給政府，乃是對政府維護自身權益的期待。致力于民生，把公民賦予的權力真正用在為公民謀利益上，是政府應該扮演的角色和承擔的責任。農民作為我國最大的公民群體，也是最大的弱勢群體，政府關注民生，就必須關注農民，保護其合法權益。農民有生存權和發展權，其發展權中的金融發展權是一項不可剝奪的基本人權。如果要使發展權具有有效的意義和內容，就必須使國家成為發展權的主體和受益者。對農民金融發展權的保護離不開國家的支持，國家應站在農民這一邊，對農村金融制度的建設進行適當干預。在金融發展權立法中向農民傾斜，賦予其一些特殊權利或增強其權利，對金融機構作出一些合理的限制或賦予其為農民服務的特殊義務，使農民能與城市居民享有金融發展權，實現實質上的平等。同時，國家保護也要求相應的政府機關承擔保護農民金融發展權的職責，我國央行可以承擔這一職責，建立監督制度和協調機制，規范農村金融工作，分工實施，確保法律的執行，將農民金融發展權保護落到實處。保障農民金融發展權，正是體現了政府以人為本這一最基本的執政理念。

(二)社會保護原則

保護農民金融發展權是全社會的共同責任，國家和各金融機構都有義務解決農民資金需求，為其提供各種金融服務，為農民發展貢獻自己的力量。國家鼓勵、支持一切組織和個人對損害農民金融發展權的行為進行社會監督。因為有著逐利避險“天性”的商業性金融機構資金“退避三舍”。導致農村金融市場供給短缺，資金“失血”現象難以解決。它們日益成為從農村吸收資金向經濟發達區輸送的吸儲渠道。因此金融機構在提供金融服務時不得排斥農民，而應將金融服務以可承受的成本提供給農民群體，從而實現全體公民包容性增長。其根本目的是要讓金融發展成果惠及到全體公民，著力促進人人平等獲得發展機會，逐步建立權利公平、機會公平、規則公平、分配公平為主要內容的社會公平保障體系，不斷消除農民參與金融發展，分享金融成果方面的障礙，在可持續發展中實現經濟社會協調發展。

(三)金融保護原則

金融市場發展有其規律，在其長期發展中也已形成行之有效的習慣，這都是應遵循的，否則就會破壞市場的正常運行。但是絕對不能以此為借口，來損害農民金融發展權，必須依據金融發展規律保護農民金融發展權。對農民金融發展權的立法保護不能過于主觀和過度，并非是絕對的、無條件的，它應當結合我國實情，遵循金融發展規則，應與我國的經濟發展水平相協調。只有金融市場高度發達后，富人和窮人投資收益才會逐漸趨同，貧富差距也會不斷縮小。

四、制度的完善：農民金融發展權立法基本框架之建構

(一)發展權應正面而直接地載入憲法，實現農民金融發展上的平等權

憲法是作為國家的根本大法而言，“全社會范圍內權利與權力之間矛盾的‘產生一調整一消滅一產生的過程，使憲法關系的作用得以全面發揮，在移動過程中又不斷對原有政治關系不盡合理，或不能體現憲法價值的部分進行揚棄，同時創造著新的憲法關系實踐形式和內部結構，由此推動著憲法關系的發展。牧利保護是權利存在的基礎，缺乏保護的權利是一種不完善的權利。權利從其本質來看，所有的權利都應當是平等的，權利本身并沒有重要與不重要、基本與非基本之分。人的權利是隨著歷史的發展而不斷萌發。農民金融發展權的產生和發展就是其中一個典型的例子。而人的基本權利的實現很大程度上依賴于法律對其所做的具體化。要想實現農民金融發展權，就必須使發展權入憲，通過憲法修改，把發展權列入到基本權利，并受到憲法的保護，這是農民金融發展權保障的制度基石。農民的金融發展權入憲，更強化了平等權的普適價值，讓我國的農民從政治人變成法律人。

(二)加強農民權益保障立法，構建農民金融發展權的具體法制保障線

《發展權利宣言》(第8條第2款)認為“各國應鼓勵民眾在各個領域的參與，這是發展和充分實現所有人權的重要因素。”尤其是在當今經濟發展的社會，一個人要獲得充分的發展就必須獲得對社會發展的平等的參與權、獲得與社會發展同步的經濟知識獲取權及信息獲取權。農民作為社會發展中的一份子，也應享有這項基本權利。其實，農民作為“弱勢群體”和“貧困階層”缺少的不是進行發展創新的動力和能力，而是缺少必要的發展權利和參與自由。亨廷頓認為，“重要的問題是動員農民參與其事以保持改革勢頭，從而保證改革的勝利。”因此，我國應加強《農民權益保障法》條款的制定，通過具體的法律原則和法律規范把憲法所確認的發展權的內容、界限和實現途徑具體化，使之成為可操作的法律制度，使這部法律成為農民權益保障的基本法，而不是僅僅停留在抽象的承諾上。其作用在于指導農民權益保障法的規則體系的建立，有助于農民對于自身金融發展權的認知，同時有利于規范相關主體的行為。在農村金融和諧發展的背景下，重構高效安全的農村金融體系，提高農村金融業的整體競爭力和風險防范能力，切實促進農民金融發展權的實現，從金融發展權的角度進行制度創新安排。從實質正義的角度出發，對農民的金融發展權實行傾斜保護。

(三)完善農民發展權的司法保障機制，確保農民金融發展權的落實

有權利就必有救濟，否則權利就是空談。當權利的侵害發生時，一種強有力的、健全完整的救濟制度將是必然的選擇。憲法的根本性和最高權威性不應只體現在它自身所作的宣告上，而更應體現在它是公民權利保護的根本手段和公民權利救濟的最后措施上，體現在它作為審判機關維護正義的最后依據上。如果憲法中的農民金融發展權沒有得到具體法律的落實，司法機關又不適用憲法條文作為判決依據，發展權保障無疑就是一紙空文。因此，為了確保農民金融發展權的落實，必須建立一個真正有效的憲法訴訟制度，當農民金融發展權受到侵害時，就可以向管轄地的人民法院尋求司法救濟。與此同時，應完善我國現有的法律援助機構，加強對農民法律援助的職能，在現有的司法救助制度的范圍中增加對農民司法救助的規定。對所有涉及到農民根本利益的訴訟采取減、免、緩交訴訟費的規定，明確規定農民得到司法救助的條件。能讓確實貧困的農民得到司法救助的實惠，從而完善我國農民金融發展權司法保障機制。

(四)健全農業保險制度，加強農民金融發展權的保護

農業是受自然災害影響最大的行業，農民的生產經營具有較大的市場風險，由于沒有有效的風險分散機制和風險補償機制，自然風險和市場風險都由農民自己承擔，金融機構基于規避風險的考慮，往往出現惜貸或不貸的情況，造成了農村金融市場上存在較為嚴重的信貸配給現象。嚴重損害了農民的金融權益。因此，我國應完善農業保險制度，建立起真正扶持“三農”的信貸風險補償機制，支持支農信貸資金持續快速的增長，使農民平等的分享金融權益，保障農民金融發展權得以健康的發展。

責任編輯肖利