治理理論視角下的中法區域一體化比較研究

李宜強

摘要：傳統的區域經濟社會發展模式過于強調政府的作用。實踐證明，完全依靠政府管理區域公共事務不能取得最好的效果，政府必須把一部分權力分離出去，還權于社會，而非政府組織與企業應當是承擔這些職能的社會組織。因此，引入以“政府－市場－社會”三位一體為特征的治理就成為了必然。在法國，治理是政府與公民社會相互競爭與合作的結果，它踐行“競爭－合作主義”，不是一般民主機制中包含的以政府主導、對社會多樣性成分的吸納。而是平行的、各以主體身份存在的磋商與對話模式。從法國的實踐經驗看，治理要得以真正建立，必須在中央政府、地方政府和公民社會三個層面上形成合作，實行多層面的協調互動。

關鍵詞：行政區經濟；區域一體化；治理理論

中圖分類號：F127

文獻標識碼：A

文章編號：1004-0544(2012)07-0138-05

一、引言

在我國現有的政治、經濟體制下，在中央政府對地方政府以經濟業績為中心的考核標準引導下，行政區劃除了擔當政治職能外，還錯位地擔當起重要的經濟功能，這種功能又多寄生于地方政府身上，即地方政府既提供公共產品又是企業管理者。這種雙重角色致使地方政府具有了以促進本地就業、增加地方財政收入及提高經濟增長率為基本內容的發展地方經濟的沖動。用這種因利益需求產生的發展區域經濟的沖動去管理經濟，必然會造成各地區構筑各種隱性或顯性的貿易堡壘的結果，并形成大而全、小而全的經濟局面。從而在客觀上形成了具有中國特色的“行政區經濟”。這種局面既妨礙了市場經濟的健康發展，也危害國家的統一與社會的穩定。

各級政府與民間都意識到了“行政區經濟”的危害，并且在為打破“行政區經濟”困境進行了探索和努力。有專家建議在經濟一體化的基礎上重新進行行政區域規劃，但該設想的局限性十分明顯，即行政區劃具有穩定性與剛性，行政區劃的經常性變動會引起經濟甚至政治上的混亂，同時也容易陷入“行政區劃－區域經濟膨脹－再行政區劃”的怪圈。另有學者提出，應建立法律承認的跨行政區組織機構，以實現區域內的利益協調與公共事務的治理。但是這一設想涉及憲法的修改及國家的統一穩定，具有很大的政治風險，所以并不可行。從國內已有的研究文獻看，學界已經意識到，要突破現有制度障礙，唯有在現行政治與政府體制框架內進行漸進式改革，即地方政府以代理者的身份，在中央政府的制度準入條件下，從制度創新入手，建立合理的綜合治理機制，才是解決問題的根本途徑，這也是本文研究的基點所在。

二、治理理論是加快“區域一體化”的新思路

治理理論屬于西方“舶來品”，是西方政界、學界重新反思市場、政府與社會關系問題的產物，是西方各國政府對經濟、政治以及意識形態變化所作出的理論和實踐的回應。一般認為，最早系統闡述治理理論的是世界銀行。它在1992年的年度報告《治理與發展》中系統地闡述了治理理論：一是技術領域的，強調治理就是建立“發展的法律框架”和“培養能力”，這包括提高政府效率，轉變政府職能以及法治等；二是要積極培育和支持公民社會的發展，引導培育各種非政府組織。隨著治理理論的興起，多個領域的學者都投入研究，治理理論也迅速成為當今的顯學，因此關于治理概念的界定，目前也是眾說紛紜。直至目前，全球治理委員會的概述比較具有代表性和權威性，該委員會于1995年對治理作出如下界定：治理是或公或私的個人和機構經營管理相同事務的諸多方式的總和。它是相互沖突或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。它包括有權迫使人們服從的正式機構和規章制度，以及種種非正式安排。

治理理論突破了過去認為某種機制是“萬能或最有效率”的悖論；它認為不同類型的機制都有局限性，強調綜合運用綜合機制重新思考問題；它把有效的治理看作是多元主體的合作過程；它提出了在市場與國家同時失效情況下的新的公共管理途徑；它強調政府、第三部門與非營利性組織的良性互動機制，認為三者的互動合作是治理的實現途徑等。因此，治理理論要求在公共事務領域中國家和社會、市場與政府、公民與政府結成合作、協商和伙伴的關系、形成雙向互動的多維度的管理。它強調小政府、大市場及良好運行的公民社會三者之間耦合，更強調的是一種多中心、平等治理以及和諧關系達到的一種市場治理結構的構建。

要解決上述“行政區經濟”的困境有賴于建立有效的治理機制，進而形成區域一體化的制度基礎。由于當代中國市場經濟尚處于發展階段，在法制不健全、市場機制不發達等制度供給不足的情況下，僅僅依靠自身發展與經驗積累來探索一套治理模式顯然很難沖破傳統的體制性障礙，比較可行的辦法是從西方借鑒經驗。在西方國家中，法國的國情相對比較貼近中國。辜鴻銘在《中國人的精神》中說過：“世界上似乎只有法國人最能理解中國和中國文明，因為法國人擁有一種和中國人一樣非凡的精神特質。”從政府體制的角度看，中法兩國共同點主要體現在以下方面：第一，兩國都是中央集權國家；第二，兩國在中央向地方分權的歷史背景上類似；第三，在二戰后的重建中，法國曾實施與當代中國發展模式類似的“政府主導型經濟”政策。

本文將吸收現有理論的洞見。通過中法區域一體化兩種模式的比較，探討如何克服“行政區經濟”難題，提出建立一個符合中國政治體制結構與市場經濟原則的治理體系。本文的基本論點是：建立治理體系是加快實現區域一體化一個可以參考的途徑，這有利于打破“行政區經濟”的困境，有利于和諧開展區域經濟合作。

三、中法區域一體化的背景及動因比較

通過區域一體化。財富與技術將會在區域內轉移與擴散，這將促使落后地區從中獲益也能加快富裕地區的發展，這是中法兩國區域一體化的共同點。但是，中法兩國的區域一體化也存在各自的背景與動因。

(一)法國區域一體化的背景及動因

1法國區域一體化是歐盟經濟一體化和地方實體地位上升的結果。歐盟一體化不僅影響歐洲民族國家的政治、經濟和文化領域，還對區域治理產生了強大的沖擊。歐盟一體化不局限于一個孤立與閉合的圈子，它要求歐盟各國政府、各種非政府組織各企業與歐盟產生互動與交流。法國是歐盟創始國之一，中央政府一方面承擔著地方政府的壓力，另一方面承擔著歐盟法律規范的壓力。歐盟規定其成員國必須維持公共財政赤字在GDP的3％以內。迫于歐盟的壓力，法國中央政府只能把有限的公共財政開支集中用于國家整體利益的領域，同時把越來越多的公共事務管理權及財政稅收權下放給地方，并鼓勵地方與地方、地方與各種私人組織合作，以達到減少政府財政支出的目的。在這個背景下，國家和地方團體、政府和非政府組織、政府和企業、政府和公民混合而成的地方治理網絡大量涌現。截止1994年1月1日，法國單一使命的市鎮聯合會就達14500個。

2區域一體化是滿足法國地方公共服務需要的選擇。法國市鎮區域小，人口少的居多。其中4078個市鎮不足100位居民，22531個市鎮不足500位居民。特別是隨著工業化的發展，農村人口大量外流，造成城鎮嚴重失血，使得這一問題變得更加嚴重。這些市鎮在人力、財力等方面嚴重不足，難以行使市鎮應有功能。同時，由于城市間的競爭加劇，大城市地位得到上升，中小城市相對于大城市而言，地位被削弱。在人力與資源方面難以與大城市相抗衡，提供公共物品的余地越來越小，這樣就加快了法國區域一體化，促使地方政府的聯合與合并。

(二)中國區域一體化的背景及動因

1區域一體化是中國壓力型體制與行政性分權的必然。為了實現經濟的快速增長與國家現代化，中國中央政府設計了效率優先的區域非均衡發展戰略，以創造中國經濟增長的發動機。同時，它也要求全國各地圍繞“經濟建設為中心”，提高經濟總量和財稅收入，并以此作為考核地方政府官員政績的主要標準之一。因此形成了有中國特色的壓力型體制。為了調動和激發各級地方政府發展經濟、完成崗位責任的積極性，確保壓力型體制能夠順暢運轉，1980年中央政府開始了向地方行政分權的改革，以及政府向市場分權的市場化改革，如中央政府通過推動區域一體化與進行區域規劃給予地方政府更多的資源配置權等。所以，中央政府、地方政府與企業都在不同程度成為資源配置的主體，地方政府獲得了前所未有的生產與投資權。因此，中國計劃經濟體制下延續幾十年的“政治局產權”逐漸轉變形成了“產權地方化”。這使得地方政府有更多的動力與途徑發展經濟。三十年來的經濟高速發展表明，行政分權而導致的地方產權大大刺激了經濟的發展，也成為各地區域一體化的根本原因。

2區域一體化是打破中國地方行政條塊分割的必然選擇。計劃經濟時期，中國行政壟斷大量存在，主要表現在地區壟斷、行業壟斷兩種形式。行政壟斷使本來應該流動的生產要素被分割成條條塊塊。改革開放以來，中國政府多次進行了分權改革，中央與地方分權化的改革進程提高了地方政府的經濟地位，強化了地方政府的決策自主性和市場主體地位。但是由于分權在很大程度上是政府內部的權力轉移，而不是政府向企業、市場和社會的還權，所以，地方政府利益主體地位越來越突出，利益的獨立性越來越強，各地矛盾愈演愈烈。各級、各地政府都意識到，唯有區域一體化，打破行政區劃，才能保證市場經濟的健康發展，實現多贏的局面。

四、中法區域一體化的特點與形式比較

法國在上世紀80年代地方分權改革中增強了地方政府參與經濟和社會事務的權力，擴大了地方政府在地方經濟發展中的活動范圍，各種形式的區域一體化組織大量出現。在中國，自20世紀80年代以來，全國共有300多個分布廣泛、形式多樣的區域一體化組織。中國的區域一體化組織遍布全國。從特點與類型看，中法兩國區域一體化組織各具特色。

(一)法國區域一體化的特點與類型

1法國區域一體化的特點。第一，區域一體化主體的多元化。在法國，區域一體化的主體除了各級政府之外，還包括各種形式的地方組合。地方組合即領土單位的組合，是適應地方政府為共同執行某項行政任務進行合作需要而產生和發展的。這是因為，一是某項行政任務涉及若干個領土單位的共同利益；二是地方行政單位的人力、財力缺乏，難以維持必要的公共服務，非合作不可。第二，區域一體化帶有廣泛的公眾參與。在20世紀70年代。由于民眾對政府的不信任以及對專家知識權威性的懷疑，“參與民主”在法國得到了廣泛發展，它號召并鼓勵全體民眾參與國家、社會管理。反映在區域一體化中，除了選舉和公民投票等直接參與途徑外，法國公民還借助利益集團政黨參與地方的社會事務管理；法國的協會活動范圍廣泛，在地方區域管理中也發揮重要作用。隨著法國區域一體化領域的不斷延伸，法國的協會組織也開始從事著環境與生態保護、文物古跡維護等公益事業，成為法國區域治理中重要的力量。

2法國區域一體化的類型。第一，大區組合。1982年《市鎮、省、大區權利和自由法》規定：“兩個或若干個大區為行使它們的職權，可以簽訂協議或組建共同利益群體機構。”大區組合主要有三種形式：一是區際協定。二是共同利益機構。三是區際協約組織。第二，省際組合。省際組合主要采取兩種方式：一是省際協商會。省際協商會是法國傳統的省際合作組織。二是省際協約組織。它是若干個省為了某方面共同目標而設立的合作組織。第三，市鎮之間的組合。市鎮組合的形式主要有以下幾種形式：一是市鎮合并。它是由兩個或兩個以上市鎮合為一體，組成一個新的市鎮單位。二是跨市鎮協商會。其運行與管理規則與省際協商會相同。三是市鎮聯合體。它是地方性公共機構，具有法人資格，有自己獨立的預算，在財政上實行獨立的預算。四是聯合區。它是由同一居民聚集地的多個市鎮為了合作而組成的公共機構。五是都市共同體。它是為保證大城市居民聚集地的協調一致的管理而設立的。六是跨市鎮合作委員會。它是市鎮合作的新的組織形式，目的在于促進市鎮在經濟發展和環境保護方面進行更緊密的合作。七是市鎮共同體。它是鄉村和小城市合作的新形式，其目的在于促進市鎮的平衡發展。八是城市共同體。它是跨市鎮合作的新的組織形式，屬于區域一體化公共機構。第四，不同級行政法人組合。其中最為重要的是混合聯合會。法國有關法律規定，混合聯合會可在跨區的共同利益機構、省際協約組織、市鎮聯合體、商會、農會和其他公共機構之間組成。混合聯合會是公共機構，其目標是實現某項涉及每個成員法人利益的工程或服務。

(二)中國區域一體化的特點與類型

1中國區域一體化的特點。第一，區域一體化主體單一。中國發展遵循“中國模式”。這種發展模式強調在保持政治與社會穩定的基礎上，由國家主導優先發展市場經濟體制與經濟。反映在區域一體化中，中國各級政府具有執行和領導雙重功能，既承擔執行上級政府政策、法規、命令的職能，又承擔全面領導地方經濟社會事務、提供地方公共服務的職能，它們是區域一體化的主要推手。第二，區域一體化缺乏公眾參與。主要表現在：一是公民在區域立法的咨詢和評估過程中的缺失；二是區域內行業協會還未能有效的推動市場的健康發展：三是公民尚未能在區域環境保護發揮更大作用；四是公民在區域統籌發展的政策選擇方面缺乏發言權。五是公民還不能發揮在區域公共治理創新中的謀略作用等等。

2中國區域一體化的類型。第一，國家級經濟合作區。在計劃經濟體制下的20世紀50到70年代，中國設立了華東、西北、西南、華北、東北、中南六個經濟合作區。到了20世紀90年代，又設立了七個經濟合作區，包括東南沿海地區、長江三角洲地區、西北地區、東北地區、中部五省地區、環渤海地區以及華南和西南部分省區。第二，省際相鄰經濟合作區。按照歷史淵源與地理上相鄰的原則，幾個省區的接壤地區為發展經濟和密切經濟關系而建立的經濟合作區。此類經濟合作區包括閩贛粵三邊經濟區，淮海經濟區等。第三，跨省經濟合作區。為了發展市場經濟和形成統一市場，相鄰的幾個省區在平等互利的原則上建立起的區域經濟合作區。如西南五省區七方經濟協調會，黃河經濟協作帶等。第四，省區內經濟合作區。這是各個省區依據自身特點和經濟發展的要求。在省區政府的推動下，自愿形成的經濟合作區。包括廣東“小珠三角”經濟區、遼寧中部經濟區等。第五，城市合作經濟區。圍繞著中心城市或副中心城市。若干個城市在平等互利的原則上建立的經濟合作區。此類經濟區一般建立在交通便利的區域，如沿海、沿路、沿江等地段。如絲路重鎮經聯會和長江沿岸中心城市協調會等。

五、中法區域行政管理模式比較

法國區域行政管理模式比較成熟，它由獨立的權力機構和行政執行機構所構成。中國區域行政管理模式多樣化，但獨立管理機關是現階段最為緊密、最為具體的模式。

(一)法國區域一體化管理模式：以法國都市共同體為例

1都市共同體的權力機構。法國都市共同體的權力機構主要由共同體理事會、行政辦公室以及共同體主席與各級官員構成。理事會是法國都市共同體的最高權力機構。它的作用類似于法國各市鎮議會，是共同體的最高權力機關：理事會將其部分權力渡讓給共同體主席以及行政辦公室。行政辦公室主要由共同體成員全體大會選舉產生的一名共同體主席、多名副主席及常務委員會主席組成；共同體主席及其領導班子對理事會負責，辦公室由共同體主席領導，行使由理事會所授予的權力。每個副主席則均分管一個具體的領域。

2都市共同體的行政執行機構。法國都市共同體的行政執行機構主要由各個職能委員會與處室組成。它們是都市共同體的行政職能部門，對共同體主席以及行政辦公室負責。一般而言，共同體的行政機構主要由各種職能部門組成，如資源委員會、市鎮發展委員會、城市道路管理處等。

3都市共同體的權限。法國都市共同體的公共事務管理領域十分豐富，具體分為以下幾個方面：第一是日常公共服務，如道路養護、自來水的消毒與分配等；第二是城市規劃與領土整治，如城市規劃文件的起草、生態與居住環境保護等；第三是經濟、土地與房地產管理，如地方經濟發展規劃、高科技工業園的建設等。

法國都市共同體的公共事務的執行與一般市鎮的做法有所不同。首先，大部分的公共事務是由都市共同體的官方機構下放給各個市鎮成員相關職能機構完成的。其次，部分公共服務是通過公開招標的方式引進第三方機構提供服務。

(二)中國區域一體化管理模式：以江蘇省靖江園區為例

1江陰－靖江政府協調委員會。2004年，江蘇省江陰、靖江兩地政府簽署了《關于成立江陰靖江聯動開發協調委員會的決定》，確定協調委員會為常設機構，每半年舉行一次會議，地點輪流。會議旨在定期協商靖江園區開發問題，建立溝通、協調與聯系制度。同時，委員會下設辦公室和財稅工作組。

2園區黨委和管理委員會。靖江園區黨委書記和管委會主任由一名江陰市副市長兼任，三名管委會副主任中兩名由江陰派出，一名由靖江派出，這樣的成員足以保證該機構的權威性；管委會的工商、稅務等事務，并不向江陰和靖江負責，而直接向管委會負責；管委會下屬還設有處理園區內日常管理與經濟事務的部門。包括，第一，黨政辦公室。第二，國土規劃局。第三，財政審計局。第四，招商局。第五，經濟發展局。

3江蘇省政府直屬部門。園區內除了管委會及其下屬部門外，還有工商、質檢、國土和稅務部門。這些部門嚴格按照屬地原則運作。同時為了避免引起兩地政府紛爭和支持園區發展，園區內的部分職能部門既不對口江陰也不對口靖江，而直接由省政府職能部門派駐，實行垂直管理。

六、法國區域一體化經驗對中國的啟示

傳統的區域經濟社會發展模式過于強調政府的作用。實踐證明，完全依靠政府管理區域公共事務不能取得最好的效果，政府必須把一部分權力分離出去，還權于社會，而非政府組織與企業應當是承擔這些職能的社會組織。因此，引入以“政府－市場－社會”三位一體為特征的治理就成為了必然。在法國，治理是政府與公民社會相互競爭與合作的結果，它踐行“競爭－合作主義”，不是一般民主機制中包含的以政府主導、對社會多樣性成分的吸納，而是平行的、各以主體身份存在的磋商與對話模式。從法國的實踐經驗看，治理要得以真正建立，必須在中央政府、地方政府和公民社會三個層面上形成合作，實行多層面的協調互動。

西方學者羅伯特·達爾(Robert Alan Dahl)在《行政學的三個問題》中曾說：“從某個國家的行政環境歸納出來的概論，不能夠立刻予以普遍化，或被應用到另一個不同環境的行政管理上去。一個理論是否適用于另一個不同的場合，必須先把那個特殊場合加以研究后才可以判定。”法國是西方發達國家，其區域治理是建立在發達的市場經濟制度與發育完善的公民社會基礎上進行的。作為一個純粹的舶來品，治理理論及實踐要在我國植根，第一要務就是要將其中國化。因此，我國的區域一體化應從以下三方面：第一，堅持黨的領導，加快分權改革。第二，構建多元主體參與的跨界治理機構；第三，構建區域公共管理的契約機制。

1堅持黨的領導，加快分權改革。一方面，黨政關系是了解中國地方政府實際運行的一個重要切點，是中國最重要的政治生活。對于處于過渡時期的中國，壓倒一切的是需要穩定。穩定的社會政治環境必須有強大的政治權威，而強大的政治權威只能根植于強大的執政黨。中國共產黨及其領導的政府在保持社會穩定、合理分配公共資源、實現公平價值、維護公民基本權力等方面，發揮著其他組織不可代替的作用。因此，要在中國實現治理，必須堅持中國共產黨的領導。另一方面，隨著公民社會的興起，政府不再是管理社會與經濟職能的唯一權力機構，非政府組織等第三部門和企業將與政府共同承擔公共服務的責任。因此，中央政府分權給地方政府、市場和社會是走向治理的必由之路。一方面，分權改革應當在各級政府之間和政府部門之間進行，它主要表現為權力在政府間平行或垂直移動的過程，具有府際間權力、利益關系的調整的屬性，表現在圍繞著政治和決策權、事權與財權分配而進行的權力、責任轉移過程，另一方面，它還表現在政府部門將公共事務管理和公共服務的相關權力、責任向市場與公民社會轉移，表現為政府、市場和公民社會分立的關系結構。

2要建立多元主體參與的跨界治理機構。現有研究成果表明，要實現區域公共事務的協調發展以及打破區域行政堡壘，必須要建立跨界治理機構以模糊行政機構。傳統的跨界治理組織模式是建立在政府部門之間以及各級政府之間的區域政府間合作組織，如城市聯盟等方式。但實踐證明轉型中的中國地方政府已經逐漸從“代理型政權經營者”轉變為“謀利型政權經營者”。因此，完全依靠地方政府去打破行政分割以區域利益為重，是不現實的。在這種情況下，跨界治理機構便是特別適宜的協調方式。它們運作的典型表現就是談判與博弈，謀求通過談判與博弈來達成妥協實現共同產品。治理理論要求，區域公共管理應當讓不同的行動者和利益團體介入決策，包括私人部門、各種非政府組織和地方團體。治理不是只有政府的力量，還必須吸納區域利益相關者的加入，從而實現多元化、多層次的善治。

3要構建區域公共管理的契約機制。契約機制是指政府通過簽訂契約將部分微觀的具體性的社會服務職能轉交給非營利組織履行。通常表現為政府與非營利組織就某一公共服務項目達成協議，簽訂合同，由政府出資，非營利組織出人力、技術、資源和管理等來執行項目。契約模式對于現階段的中國區域公共管理而言，具有兩方面優點：首先，契約機制約束了政府的“經濟人”沖動。在片面政績評價標準的激勵下，中國地方政府本身固有的有限理性和追求壟斷租金最大化的沖動得到釋放，地方政府往往以“全能者”的身份出現而缺乏約束。通過契約形式。政府把部分公共物品和服務讓渡給了非政府組織從而促使政府退出部分社會事務領域，減少了政府“權力尋租”的風險。其次，契約機制激發了民間非政府組織的活力，推動了公民社會的建立。民間非政府組織承擔公共物品與公共服務，使其能充分利用成本、技術、競爭等優勢。為社會公眾提供高效、高品質的物資與服務，最終達到居民網絡自治。

七、結語

在政府、市場、社會三分的格局中，要解決傳統的區域公共問題，對任何主體都不能抱有幻想；同樣，對任何主體也不能忽視，唯一的選擇是聯合共治。政府、非政府組織與私人企業作為治理主體，都應具有合法性，是公正、善良、高效、值得公民信賴的治理者。在現有政治體制架構內，通過中法區域一體化比較研究，吸收法國經驗，打破“行政區經濟”束縛，從而推動區域一體化的順利進行，就是本文研究的目的所在。

責任編輯楊小民