“空降”制度改革的可能選擇

崔桂田

2010年至2011年中共中央組織部先后二次推出了“中央與地方干部雙向交流”的重大舉措，打破了“空降”干部的傳統(tǒng)模式，出現(xiàn)了新的趨向：“空降”干部由過去的上級任命指派轉(zhuǎn)向民主推薦和公開競爭選拔；由“自上而下”的單向交流轉(zhuǎn)向“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的雙向交流；由“做客”、“鍍金”的掛職交流轉(zhuǎn)向與群眾同吃、同住和同勞動的“三同”任職交流；由個別地區(qū)、個別單位的“偶爾”交流轉(zhuǎn)向中央與地方、東部與西部、南方與北方縱橫交錯的“常態(tài)”交流。

空降干部不僅有著重要的理論依據(jù)、歷史淵源和歷史經(jīng)驗，而且體現(xiàn)和反映了我國干部人事制度改革的政策導向和未來走勢，已經(jīng)不是需不需要的問題，而是如何謀劃，如何完善，提升其科學化水平的問題。

空降干部應(yīng)有政治戰(zhàn)略高度，要從增強黨的政策執(zhí)行力和贏得民心的雙重角度來審視

干部是黨領(lǐng)導、掌控和影響社會的最重要的政治資源，干部的質(zhì)量和能力如何，關(guān)系到黨的路線方針政策能否貫徹執(zhí)行、國家能否長治久安和黨的執(zhí)政地位能否穩(wěn)固的大問題。

因為“空降”干部來自中央和上級，大都具有全局觀念，理論政策水平高，當中央與地方、上級與下級出現(xiàn)利益沖突和矛盾的時候，會堅決地站在中央和上級一邊，擁護和贊成黨的路線方針政策，而很少有人與中央和上級唱對臺戲，“上有政策，下有對策”。但是，從黨的民眾認同和謀求長期執(zhí)政的更高戰(zhàn)略層次來審視“空降”干部，應(yīng)該說與馬克思主義干部理論的本質(zhì)要求還有較大差距，公信力和民意急需提升。把政治資源的配置權(quán)交給人民，由人民選擇和決定干部是馬克思主義干部理論的本質(zhì)要求。

目前的空降干部，從表面上看轟轟烈烈，也強調(diào)群眾路線，強調(diào)公開性和人民群眾的參與，但實際上操作上則都是主要領(lǐng)導和組織部門的事，仍過于神秘和在小范圍兜圈子。在黨管干部的借口下，不僅人民群眾“被參與”了，即使干部空降的地方領(lǐng)導也很少參與。所以，今后空降干部，必須走群眾路線，顧及人民群眾的情緒和感受，通過各種方式擴大人民群眾在干部選拔任用中的知情權(quán)、參與權(quán)和最終決定權(quán)，真正把人選準用好。

空降干部要有制度上的突破，要從干部人事制度的配套改革和與社會政治生態(tài)重塑的互動中來謀劃

其一，要加大政治體制改革的力度，改善“空降”干部的政治生態(tài)，提高“空降”干部的民主質(zhì)量。由于我國政治體制改革相對滯后，看起來民主的形式和花樣越來越多，但實質(zhì)上并沒有多少改變權(quán)力過分集中的狀況。在這種政治生態(tài)下，干部選拔任用機制實質(zhì)上存在的少數(shù)人說了算和變相的任命制的“瓶頸”并沒有完全破解，“先任命，后選舉”仍是重要黨政干部產(chǎn)生的主要方式。例如，目前地方黨委書記與政府官員的任職，實質(zhì)上大都是由上級黨委直接任命，只是在上級黨委決定之后到任職地黨委和人大走一個“民主程序”而已。同樣，在個別地方和部門，“空降”干部在某種程度上仍屬上層運作，事實上起主導性作用的是黨政“一把手”。為此，加大政治體制改革的力度，推進黨內(nèi)民主和社會民主，重塑空降干部和干部人事制度改革的政治生態(tài)已經(jīng)迫在眉睫。

其二，空降干部應(yīng)制度配套，避免政策的應(yīng)急性和單一性。干部制度改革是一個非常敏感、復雜的系統(tǒng)工程，牽一發(fā)而動全身。所以，空降干部要與干部人事制度改革整體配套，要圍繞貫徹實施《2010-2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》，在建立健全干部人事制度公開公正的民主推薦機制、全面系統(tǒng)的考察評價機制、科學規(guī)范的任用機制、公正有序的競爭激勵機制、切實有效的教育培養(yǎng)機制、管理嚴格的監(jiān)督約束機制的基礎(chǔ)上，有一個整體性的科學的長遠規(guī)劃，在空降干部的提名推薦、選拔任用、政績考評與激勵、后勤保障、跟蹤培養(yǎng)與監(jiān)督等制度建設(shè)上有實質(zhì)性的創(chuàng)新和突破。

其三，“空降”干部的適應(yīng)性制度應(yīng)規(guī)范和具有可操作性。目前“空降”干部適應(yīng)的某些制度還不完善，有些規(guī)定比較籠統(tǒng)，為人為運作留下空間。例如，《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》中的關(guān)于“防止簡單地以票取人”，就會導致對重票還是不重票或重票不唯票的不同解讀；關(guān)于“所推薦人選不是所在單位多數(shù)群眾擁護的，不得列為考察對象”中的“多數(shù)”規(guī)范比較模糊，是2/3 還是4/5，這也給人為操作留下空間。再如，《黨政領(lǐng)導干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》規(guī)定干部任期內(nèi)保持穩(wěn)定，不要頻繁調(diào)動，而《黨政領(lǐng)導干部交流工作規(guī)定》則規(guī)定干部在任期結(jié)束后加快流動，防止產(chǎn)生利益結(jié)合，強制實現(xiàn)官員的“優(yōu)勝劣汰”，二者有一定的矛盾和沖突，在實際操作中也會被人為的利用。

空降干部要有全球化視野，要在與西方發(fā)達國家和國外社會主義國家干部人事制度改革的比較借鑒中提升

有比較才有進步，在經(jīng)濟全球化和信息化條件下，我國的干部人事制度改革和空降干部制度的完善，也應(yīng)具有全球化的視野，要將國外社會主義國家和西方發(fā)達國家干部人事制度的改革及其潮流當作一面鏡子，以折射出我們自己的優(yōu)劣和差距，并在保持自身特色和優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，以容納百川的胸懷，吸收和借鑒世界各國干部人事制度改革的經(jīng)驗和優(yōu)秀成果，順應(yīng)世界時代潮流，不斷進步提升。

選拔任用素質(zhì)高、能力強和魅力大的領(lǐng)袖和干部是任何國家的執(zhí)政黨都非常重視的事情，尤其是在實施競爭性的政黨政治的國家里尤為明顯。發(fā)達國家的執(zhí)政黨為了選拔任用優(yōu)秀的干部，提高選人用人的公信度，贏得民眾的政治認同和執(zhí)政合法性，利用已有的民主傳統(tǒng)和現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)民主成果，不斷健全選舉程序，完善選舉方式，特別是引入競爭機制和擴大差額選舉的比例，形成了一套比較成熟的、包含較高民主質(zhì)量的、以現(xiàn)代技術(shù)手段為支撐平臺的、得到大多數(shù)黨員群眾認同的干部選拔任用制度和方法。這些制度和方法所包含的人民主體、公開公平、競爭擇優(yōu)的民主精神，特別是政黨活動和干部選拔任用運作中能讓廣大黨員和民眾真切感受到民主程序、民主手段和民主細節(jié)，很值得我們在完善空降干部制度時學習和借鑒。

不僅如此，同屬社會主義國家執(zhí)政黨的越南共產(chǎn)黨，近幾年在干部的選拔任用上就不時有驚人之舉，引起世人注目。越南最突出的地方，一是將干部的選拔任用與黨內(nèi)民主和社會民主有機結(jié)合，整體推進。在黨內(nèi)民主建設(shè)上，不斷完善和健全了黨的各級代表大會制、中央委員會工作制、集體領(lǐng)導制、黨內(nèi)選舉制、干部交流制、基層民主制、權(quán)力監(jiān)督制等黨內(nèi)民主制度。二是加大了干部選拔任用的選舉差額比例和競爭力度。越共從2009年開始在全國15-20%的省份進行省委書記由出席黨委大會的各位代表直接選舉產(chǎn)生的試點。越共的這些做法同樣值得我們學習借鑒。

空降干部應(yīng)“寧肯少些，但要好些”，要防止干部人事制度改革中的“形象工程”和“爛尾樓”

目前，在一片贊揚聲中，“空降”干部有點急躁冒進，才由得擔心其成為干部人事制度改革的“形象工程”，借用列寧的一句話潑點冷水：“寧肯少些，但要好些”。

各地對中組部的新舉措積極響應(yīng)并具體落實，這是好事，值得贊賞，但千萬不能一哄而上，急躁冒進，將一個好端端的事情辦成了“形象工程”。

事實上，雙向交流的“空降”干部還是一個新事物，對中央與地方、“京官”與“土官”來說，都有一個適應(yīng)期，有一個利益協(xié)調(diào)、工作磨合的問題，還需進一步的摸索。例如，就“空降”干部的選拔任用來說，中央和地方就存在著某些利益博弈，中央更多考慮的是治國理政的大問題，從黨的路線方針政策的執(zhí)行、黨執(zhí)政地位的鞏固、干部結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、后備干部的鍛煉成長等；而地方上的領(lǐng)導更多的是考慮地方經(jīng)濟社會的發(fā)展、地方干部人事權(quán)的掌控、地方干部的行政編制和出路等，大都著眼于當前。所以，如何協(xié)調(diào)利益，理順關(guān)系，形成合力，實現(xiàn)央地利益最大化就是需要進一步破解的課題。

（作者為山東大學政治學與公共管理學院教授、博士生導師）

責編/王慧美編/李祥峰