關于進一步做好地方立法工作的幾點思考

吳漢民

五、要處理好科學立法與民主立法的關系

中國特色社會主義法律體系的形成過程，是科學立法、民主立法不斷深化的過程，是發揚社會主義民主的集中體現。完善中國特色社會主義法律體系，必須繼續深入推進科學立法、民主立法，使制定的法規能夠更好地與基本國情及上海市情相適應、與改革發展進程相適應、與法律體系自身規律相適應，體現人民訴求，反映客觀規律。在工作實踐中，要不斷推進科學立法、民主立法制度化、法制化、程序化。

一要更加注重遵循客觀規律。立法是規則表達的過程，是將與社會發展規律、自然規律最契合的規則通過法律規范的形式展現的過程，立法的科學性取決于它與社會發展規律、自然規律接近的程度。馬克思就曾一針見血地指出，法律應當“是事物的法的本質的普遍和真正的表達者。因此，事物的法的本質不應該去遷就法律，恰恰相反，法律倒應該去適應事物的法的本質”。因此，我們在立法時必須遵循法規所調整社會關系的客觀規律，就每部法規草案的重點難點問題，要深入調研、權衡利弊、集思廣益、充分論證，切實把握事物的精髓，才能設計出關鍵管用的條款，才能制定出經得起實踐和歷史檢驗的法規。

二要更加注重遵循立法工作本身的規律。立法往往被稱為一門應用科學，它有自身的規律性。要增強立法的科學性，必須遵循立法工作本身的規律，才能切實發揮法律規范對經濟社會發展的引導、保障作用。比如，法律的功能是強大的，但在社會關系調整中，法律也不是無所不能的，需要法律調整的僅僅是龐雜的社會關系中的一部分，因此，我們必須把握法律與道德規范以及黨紀、政紀的關系，可以通過道德規范以及黨紀、政紀調整的社會關系，就沒有必要立法。還比如，立法是有體制和權限劃分的，對屬于中央立法權的事項，地方人大就不能越權立法；屬于地方政府規章規范的具體行政管理事項，也沒有必要制定法規。再比如，法律規范是有邏輯結構的，包括行為模式、事實假定和法律后果三個部分，任何一個科學有效的法律規范, 必須具備這三個部分。

三要更加注重民主立法的實效。遵循客觀規律和法律本身規律開展立法工作，離不開立法民主。試想，我們的立法如果只由少數人“閉門造法”，這種法即使形式“很完備”，也難以體現人民的意志和客觀規律，實踐中也可能因為缺少群眾的認同，而難以達到預期的立法目的。近年來，立法民主經歷了形式不斷豐富、內容不斷發展的過程。但是，如何提高立法民主的實效，還需要在工作機制上不斷創新。為此，我們必須進一步擴大征集立法建議的范圍，完善立項論證制度，使公共立法需求能夠切實、及時得到回應；必須進一步創新公布法規草案的方式，在公布法規草案的同時，可以用多種方式介紹背景，引導公眾參與討論提出意見，還可以通過媒體開辟討論專欄，為公眾發表意見創造條件，取得征求意見與普法宣傳雙重功效；必須正確處理多數意見與少數意見、強音與弱音的關系，本著實事求是的精神和去偽存真、去粗取精的態度，認真分析社會各方提出的意見，真正集中人民群眾共同意志，以實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益。

六、要處理好權力與權利、權力與責任的關系

權利與義務是法律的核心要素。中國特色社會主義法律體系全面規定了中國特色社會主義的人權法律制度，為尊重和保障人權、服務民生、維護公民合法權益提供了全面系統的法治保障。作為國家法律體系的一部分，地方立法也應體現以人為本的價值導向，處理好權力與權利、權力與責任的關系。

一要更加注重以人為本的理念。體現人民共同意志、保障人民當家作主、維護人民根本利益，是中國特色社會主義法律體系的應有之義。在大量的地方性法規草案是由有關職能部門起草的情況下，如何正確處理權力與權利的關系，顯得更為重要。我們在地方立法中要形成公權力的運作是為了確保私權利得到最大實現的共識，既要確保行政權力依法有效行使，又要注意對行政權力的規范、制約和監督，促使行政機關依照法定的權限和程序正確行使權力，確保自然人、法人和其他組織的合法權利免受不當侵害。

二要更加注重遵循職權法定的原則。立法是對權力的配置過程。從當前實際情況看，既存在“亂”用、“濫”用行政權力的問題，也存在行政機關的執法手段不足、執法不力的“軟”問題。一些涉及多個執法部門的法規，還或多或少存在一些管理事項大家都來爭，另一些事項相互推脫的狀況，造成權力交叉和權力真空。這就要求我們在立法中樹立法律至上的絕對權威，為權力設定“規矩”，既使權力不至膨脹、濫用，又對權力行使程序及相關制度作出明確規定，真正建立起“公正合理、設置科學、程序嚴格、制約有效”的權力運行機制。

三要更加注重遵循權力與責任相一致的原則。法律是確保權力依法行使的有效保障，為了確保行政權力的正當運行，就要強化、細化行政機關和執法人員的法律責任。針對地方立法中存在的重管理、輕責任的現象，我們必須按照建設法治政府的要求，堅持權力與部門責任緊密掛鉤，設定具體行政行為的同時，對受理、調查、核實、審查、批準、公文移送以及時限等做出具體規定；設定管理權、許可權、處罰權、強制權的同時，設定應當承擔的責任和制約這種權力的條款，真正做到“有權要有責、用權要監督、違法要追究、侵權要賠償”。

七、要處理好法規效力與法規實效的關系

法律一旦公布并施行，就具有了法律效力。但只有當文本上的法律在社會生活中普遍地、卓有成效地予以實施，才能轉化為法律實效。眾所周知，法律的生命力在于實施，在中國特色社會主義法律體系形成后，全面落實依法治國基本方略的一項基本任務應當是不斷增強立法的實效性，推進法律、法規的有效實施。

一要更加注重精細化立法的理念。隨著法律體系的形成，社會各方面對立法工作的關注點，既有有沒有的問題，更多的則是好不好、管不管用的問題。有的同志形象地說，以前立法工作的主要任務是“搭架子”，架子搭好以后，主要任務就要轉變為“精裝修”。在新的起點上，地方立法工作必須及時把握立法的軟環境和經濟、社會的需求，具體問題具體分析，走一條精細型立法的發展道路，對法規進行精雕細刻，而法規的精確性和細膩性，必然為其轉化為實效打下良好的基礎。

二要更加注重法律規范的操作性。地方性法規是法律體系中的下位法，如果過于原則，就容易造成守法和執法中的難題或困惑，容易出現一件法規需要若干件規章、規范性文件配套才能操作的現象，影響法規自身的實效。這就要求我們堅持總結借鑒和科學預見相結合，正確處理立法的超前、滯后和同步的關系，實施立法成本與效益分析，使法規不僅“可操作”，而且“易操作”；對涉及公民、法人和其他組織的權利義務的規定，應當既有實體內容，還要對實體性權利義務如何實施、執行或監督作出規定；對必須授權制定實施細則的，原則上要做到與法規同步起草、同步出臺，同步實施，個別不能同步出臺的也應抓緊跟蹤督促，確保按照要求如期出臺。

三要更加注重法律規范的明確性。要使人們自覺遵守法律，首先要使他們了解法律，懂得法律。法律如果用模糊難懂、前后不一的語言寫成，法律適用上就會有許多主觀的、隨意的因素，法律實效也就無法得到實現。馬克思說: “法律是肯定的、明確的、普遍的規范。”明確性要求法律法規規定必須具體、明確、嚴謹、肯定、完整，強調一詞一義，強調密而不疏；要求法律規范之間必須協調，防止互相矛盾、沖突；要求不用模糊語言，少用或不用政策性語言，力爭用明白無誤的立法語言文字來表述法的內容，為守法、執法提供明確、清晰的依據。

八、要處理好發揮人大主導作用與調動各方面積極性的關系

中國特色社會主義法律體系形成以后，主要的、基本的法律都已經有了，當前迫切需要修改或者新制定的法律法規，有些往往涉及諸多方面的利益關系，涉及多個部門的工作和體制機制，立法工作難度會越來越大。面對新情況新問題，我們要在工作機制上思考如何處理好發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用與調動各方面積極性的關系。

一要更加注重發揮人大的主導作用。地方立法權是憲法和法律賦予地方國家權力機關的一項重要職權，市人大及其常委會要在市委的領導下，充分發揮作為國家權力機關在立法中的主導作用，采取有力措施，加強立法組織協調工作，積極推動立法規劃和立法工作計劃的落實。在法規立項環節，要進一步加大立項調研和論證制度的執行力度；在法規起草環節，人大有關專門委員會和常委會工作機構要積極主動介入，督促指導有關部門抓緊起草工作；在法規審議環節，要采取措施有效擴大征求意見的范圍，使立項調研更有廣度、深度，做好法規實質性修改工作。

二要更加注重調動政府等有關方面積極性。地方立法是一項復雜的系統工程，需要各方的共同努力。人大在立法中發揮主導作用并不是指人大在立法的各個環節、各個方面大包大攬，而是要發揮其統籌協調作用，充分調動政府等有關各方的積極性，形成整體合力，共同為人大及其常委會主導立法工作當好參謀助手。目前，大多數法規草案由行政主管部門起草、由市政府提請審議。市人大要加強與市政府的整體協調，推動市政府加強對各部門立法工作的統籌，做好起草、審查工作。

三要更加注重健全工作制度，確保立法工作責任的落實。完善中國特色社會主義法律體系，處理好發揮人大主導作用與調動各方積極性的關系，必須積極創新工作機制,不斷探索新的途徑和方法,并將這些新途徑、新方法規范化、制度化，以相應的制度保證工作責任的落實。這方面，我們要不斷完善立法重大事項向黨委請示報告制度，立法規劃的編制和重要立法項目的制定要報黨委討論決定；要進一步完善立項論證制度，增強論證效果，尤其對立項的現實必要性、緊迫性和要解決的問題等逐項進行有針對性的研究、討論，真正做到慎用立法資源，把“好鋼用在刀刃上”；要探索法規聯合起草、委托起草制度，對一些改革發展穩定急需、涉及面比較廣的項目，可以嘗試由常委會工作機構組織起草或者委托第三方起草；要繼續建立完善立法溝通協調制度、立法意見反饋制度，使立法中出現的問題及時得到有效溝通和處理，使法規案審議中的意見、建議采納更加規范。

形成中國特色社會主義法律體系成就輝煌，完善中國特色社會主義法律體系任重道遠。今年是中國特色社會主義法律體系形成后，地方立法工作邁上新征程的第二年。我們要堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，以更加進取的精神、更加務實的作風、更加專業的水準，加強和改進地方立法工作，為完善中國特色社會主義法律體系，推進社會主義民主法制建設作出新的更大的貢獻！ （作者系上海市人大常委會副主任）

中國特色社會主義法律體系形成以后，主要的、基本的法律都已經有了，當前迫切需要修改或者新制定的法律法規，有些往往涉及諸多方面的利益關系，涉及多個部門的工作和體制機制，立法工作難度會越來越大。面對新情況新問題，我們要在工作機制上思考如何處理好發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用與調動各方面積極性的關系。