“基礎四國”與全球氣候談判

李白

“基礎四國”是巴西（BRAZIL）、南非（SOUTH AFRICA）、印度（INDIA）和中國（CHINA），取各國首字母（再把南非英文字母倒一下，Africa south）組成的英文單詞BASIC的簡稱。從發(fā)展上看，“基礎四國”是在“金磚四國”（巴西、俄羅斯、印度、中國）這個母體內(nèi)衍生出來的一個新的集團。近些年來尤其是國際金融危機爆發(fā)以來，“基礎四國”由于經(jīng)濟快速發(fā)展，影響日益擴大，令世人矚目。

氣候談判的艱難歷程

全球變暖，生態(tài)體系遭破壞，在人類生存面臨巨大挑戰(zhàn)的時刻，1992年6月，聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會在巴西里約熱內(nèi)盧召開。170多個國家的代表參加，100多位國家元首或政府首腦與會，規(guī)?？涨啊?/p>

此前一個月通過的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》是世界上第一個為全面控制溫室氣體排放、應對全球變暖的國際公約，為全球減排談判作出了安排，但會議未能就發(fā)達國家應提供的資金援助和技術轉(zhuǎn)讓達成具體協(xié)議。發(fā)達國家普遍逃避和轉(zhuǎn)嫁責任，成為氣候談判路途坎坷的重要原因。

自1995年開始，氣候談判開始圍繞《京都議定書》展開。

1997年12月，在日本京都召開的《聯(lián)合國氣候框架公約》第三次締約方大會經(jīng)過激烈的討論，通過了《京都議定書》。最后37個發(fā)達國家不得不在《京都議定書》中承諾承擔框架性減排義務?！毒┒甲h定書》沒有規(guī)定發(fā)展中國家承擔減排義務。但是，由于一些發(fā)達國家缺乏政治誠意，實現(xiàn)既定目標的進展十分緩慢。2001年，剛開始第一任期的美國總統(tǒng)布什宣布美國退出《京都議定書》。

有鑒于《京都議定書》的經(jīng)歷，為保證各方在2009年就2012年議定書第一承諾期（2008年至2012年）到期后的全球減排達成協(xié)議，人們將希望寄托于2007年12月在印度尼西亞巴厘島舉行的聯(lián)合國氣候變化大會。

在巴厘島大會的最后一夜，一份《巴厘路線圖》草案終于擺上了桌面。除了美國以外，所有國家都已同意簽署。發(fā)展中國家代表猛烈抨擊美國的立場，雙方僵持不下，路線圖面臨“胎死腹中”的厄運。

這時意想不到的一幕發(fā)生了。大會主持人聯(lián)合國《聯(lián)合國氣候變化框架公約》秘書處執(zhí)行秘書伊?！さ虏紶柾蝗粶I流滂沱、泣不成聲，在場的所有人都驚呆了。隨后，德布爾在助手的攙扶下走出了會場，背后留下一片掌聲。當一個小時后德布爾回到會場時，美國代表改變立場，同意在文件上簽字。《巴厘路線圖》最終獲得通過，并啟動了當前的“雙軌制”談判，分別是《公約》下的長期合作特設工作組談判和《京都議定書》特設工作組談判，但是，發(fā)達國家首先考慮的不是全球利益，而是自身利害關系，因此它們自己提出的減排目標都比較低。

2009年底，哥本哈根聯(lián)合國氣候變化大會的談判同樣唇槍舌劍、合縱連橫、驚險異常。當談判工作組逐漸開始有條理地討論工作組主席案文并取得進展時，一份由丹麥自行擬定的案文突然出來攪局。中國和其他發(fā)展中國家斥責這種“空降案文”違背大會程序規(guī)則，脫離了公約和議定書工作組案文的合法基礎。由于廣大發(fā)展中國家的抵制，該案文終被拋棄。

哥本哈根大會最后形成了《哥本哈根協(xié)議》，為今后的談判打下了基礎。但會議中的五大關鍵問題尚未解決：一是談判的基礎文件，二是減排目標，三是“三可”問題（可測量、可報告和可核實），四是長期目標，五是資金問題。它們需要留給墨西哥坎昆氣候變化大會去解決。

2010年11月28日，在墨西哥坎昆的奇琴伊查瑪雅古城遺址旁，綠色和平組織升起一個巨大的熱氣球，呼吁人們保護環(huán)境。聯(lián)合國氣候變化大會于11月29日至12月10日在墨西哥坎昆舉行。

經(jīng)歷了哥本哈根會議的跌宕起伏，人們對坎昆氣候大會寄予期望——各方拿出誠意，在一些分歧較小的問題上達成平衡的一攬子協(xié)議，對爭議較大問題努力“相向而行”，盡可能縮小差距，為南非會議達成最終協(xié)議打下基礎。

2011年11月28日至12月9日，聯(lián)合國又在南非德班召開了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第17次締約方會議暨《京都議定書》第7次締約方會議。大會最終通過決議，建立德班增強行動平臺特設工作組，決定實施《京都議定書》第二承諾期，并啟動綠色氣候基金。

12月12日，剛剛參加完德班會議返回國內(nèi)的加拿大環(huán)境部長肯尼在新聞發(fā)布會上宣布：加拿大正式退出《京都議定書》。這是繼美國后，第二個簽署后又退出的國家。德班會議未能全部完成“巴厘路線圖”的談判，落實坎昆協(xié)議和德班會議成果仍需時日，發(fā)達國家（主要指美國）在自身減排和向發(fā)展中國家提供資金和技術轉(zhuǎn)讓支持的政治意愿不足，是影響國際社會合作應對氣候變化努力的最主要因素。四國都期待發(fā)達國家拿出政治誠意，在今年的卡塔爾會議上完成《京都議定書》第二承諾期的談判，進一步提高減排承諾水平，落實資金和技術轉(zhuǎn)讓承諾，與發(fā)展中國家合作、進一步落實坎昆會議和德班會議成果，談判解決“巴厘路線圖”未決的問題，盡快完成“巴厘路線圖”授權的談判。

顯然，氣候變化已經(jīng)遠遠超出了一個環(huán)境問題的范疇，正在被政治化和意識形態(tài)化，科學問題與政治話題被混淆與糾纏。歐盟、美國、“傘形集團”、“基礎四國”、“七十七國集團”、小海島國家以及最貧窮國家從不同的立場為控制全球氣候變暖博弈不止。人們發(fā)現(xiàn)全球氣候談判雖從未一帆風順，但總在堅定地前行。全球多數(shù)人對氣候變化的了解與認識也隨之在不斷加深。

“基礎四國”的氣候立場

2009年12月7日-18日，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約方第15次會議在丹麥的哥本哈根舉行，超過85個國家元首或政府首腦、192個國家的環(huán)境部長出席。同年11月，即在這次大會前夕，面對氣候變化這個全球議題，印度、巴西、南非代表曾齊聚北京，共商在這次氣候大會上的基本立場。從此，四國開始被冠以“基礎四國”的名稱。

哥本哈根會議期間，四國一致認為，氣候變化談判應該在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》、《京都議定書》、《巴厘路線圖》的框架下進行。但至少到2009年12月末為止，發(fā)達國家還沒有準備采取足夠的行動，減排力度不大，承諾的資金也遠低于發(fā)展中國家的需求和期待。中國代表團團長解振華在會上稱，盡管中國有1.5億貧困人口，還是宣布了到2020年，單位GDP碳排放下降40%-45%的目標，并建立了碳指標的國內(nèi)考核和監(jiān)控體系。

2009年12月15日，哥本哈根會議期間，“基礎四國”部長首次召開聯(lián)合新聞發(fā)布會，就“單軌”與“雙軌”等原則重申立場。12月16日，“基礎四國”再次聯(lián)合向大會主席發(fā)難，迫使節(jié)外生枝的“丹麥文本”撤出了正常的談判程序。在哥本哈根氣候大會上，“基礎四國”的出現(xiàn)，再次讓發(fā)達國家看到了發(fā)展中國家“抱團反擊”的強大力量。當然，“基礎四國”只是針對氣候議題的臨時磋商機制。12月23日，聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會主席拉津德·帕喬里表示，“基礎四國”成為哥本哈根會議上一股重要力量，他們可能會引領未來的氣候談判道路。今后，任何氣候談判協(xié)議都需要考慮他們的力量。

從“金磚四國”到“基礎四國”，表明了在不同的全球議題上，利益會因此重新“分化重組”，也再次驗證了19世紀英國保守黨領袖、曾任英國首相本杰明·迪斯雷利的一個至理名言：沒有永遠的朋友，也沒有永遠的敵人，只有永遠的利益。

2010年墨西哥坎昆氣候大會前，“基礎四國”召開了第五次氣候變化部長級會議，就坎昆會議的形勢進行了磋商，并支持在坎昆氣候大會上達成建立新的氣候基金，兌現(xiàn)對發(fā)展中國家提供資金的短期承諾。

2011年10月31日至11月1日，“基礎四國”第九次氣候變化部長級磋商會議在北京舉行，就南非德班會議前景和談判中的重大問題深入交換了意見。12月3日，“基礎四國”在德班氣候大會期間共同發(fā)布一篇題為《公平獲取可持續(xù)發(fā)展》的技術報告。報告為如何分配剩余的大氣空間以及如何分配發(fā)展時間及資源提供了可操作建議。南非水資源和環(huán)境部長桑吉卡、印度環(huán)境部長拉梅什就本國在減排領域的立場和采取的措施分別作了解釋。巴西代表團團長、總統(tǒng)辦公室主任羅賽夫介紹說，根據(jù)世界自然基金會的最新預測，到2020年，巴西、印度、南非和中國通過自主減排措施，將會減少碳排放21億噸，超過屆時發(fā)達國家的碳排量，說明發(fā)展中國家在減排方面已經(jīng)走在了發(fā)達國家前面。中國代表團團長解振華表示：發(fā)展中國家在采取行動，呼吁發(fā)達國家勇于承擔歷史責任，落實公約議定書的要求，率先大幅減排，并認真兌現(xiàn)向發(fā)展中國家提供資金和技術轉(zhuǎn)讓的承諾，將政治意愿變成實實在在的行動。四國發(fā)言人最后強調(diào)，發(fā)達國家到目前為止都沒有在減排領域作出有領導力的行為以及采取雄心勃勃的行動。發(fā)展中國家一致認為，一個有法律約束力的協(xié)議必須在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》、《京都議定書》、《巴厘路線圖》的框架下達成。

回顧全球氣候大會20年來的歷程，氣候談判的艱辛程度超出了人們的想象，但“基礎四國”始終抱成一團，共同維護自己的發(fā)展權，并在總體上取得不少進展。