規范性文件備案審查進入法制化軌道

蔣天偉

《規定》體現了人大立法從單純重視制定新法到同時關注法規執行力、可行性等影響法規質量和生命力的因素的轉變。

4月19日，上海市十三屆人大常委會第三十三次會議通過了《上海市人民代表大會常務委員會關于規范性文件備案審查的規定》，并將于7月1日起施行?！兑幎ā窂恼{研、起草、列入立法計劃到正式形成草案后的審議、修改、通過，歷經四年多時間，其實施有助于更好地將本市規范性文件備案審查工作納入法制化、規范化的軌道。

立法背景：保障人大依法行使監督職權

規范性文件備案審查是憲法和法律賦予各級人大常委會的一項重要監督職權。憲法、地方組織法、立法法都對人大常委會規范性文件備案審查作了規定。全國人大常委會于2006年制定的監督法專設一章，對規范性文件的備案審查作出了更為詳細的規定，并授權省級人大常委會對縣級以上地方各級人大常委會規范性文件備案審查的程序作出具體規定。

上海市人大常委會的規范性文件備案審查工作原來所依據的審查辦法位階較低，與立法法和監督法的要求不相適應。為了更好地貫徹落實立法法、監督法，亟需制定一部專門的地方性法規。為此，本市參照立法法和監督法的有關規定，制定了這部較為全面規范市人大常委會規范性文件備案審查工作的地方性法規，這既是貫徹實施監督法、落實監督法的法定要求，也是法制層面保障市人大常委會依法行使監督職權的一項重要制度建設。

我國是單一制國家，法制統一是我國社會主義法制的重要原則。我國立法制度為二元體制，人大與政府依據憲法、法律在各自的職權范圍內享有不同的立法權。我國法規范的層面較多，所立法規范數量較大，為實施法規范而制定的各類不屬于法規范的規范性文件數量更為龐大，尤其在地方立法中層級較低的各類規范性文件與上位法律、法規之間不銜接、相沖突的情況仍有發生。而《規定》的施行將有助于市人大常委會有效開展規范性文件備案審查，確保規范性文件與憲法、法律、法規相一致。

同時，規范性文件的內容往往涉及社會關系的諸多方面，影響著公民、法人和其他組織的合法權利與義務，其內容是否合法、適當，對于群眾的切身利益關系重大。通過制定地方性法規促進規范性文件備案審查工作的有效開展，對于保障和維護廣大人民群眾的根本利益也具有重要意義。

亮點解讀：從單純重視立法到關注法規執行力

清晰界定報送備案范圍?！兑幎ā返谌龡l將規范性文件的特征總結為三點：一是涉及本市公民、法人和其他組織的權利、義務；二是具有普遍約束力；三是在一定期限內可以反復適用。第三條同時還對規范性文件作出了歸類：（一）市人民政府規章；（二）市人民政府發布的決定、命令；（三）本市地方性法規授權市人民政府及其相關工作部門制定的與本市地方性法規相配套的規范性文件；（四）區、縣人民代表大會及其常務委員會作出的決議、決定；（五）依法應當向市人大常委會報送備案的其他規范性文件。值得注意的是，列入備案范圍的規范性文件必須首先同時具備第三條所總結的三項特征，并且在形式上屬于具體列舉的五種情形之一。

此條款是經過多次審議修改后，最終形成的表述，忠實地體現了上位法的要求，既避免了因規定過于原則、模糊，造成界定不清，又不會因為簡單列舉而造成掛一漏萬。

本市地方性法規中，對一些涉及政府職權中的操作性事項，出于增強操作性、保持法規適當的體例結構等方面的考慮，往往作出授權市政府或政府主管部門根據法規制定具體辦法的規定。此類文件未必以政府規章或決定、決議的形式出現，但由于這類文件是政府部門為實施法規制定的配套性規范，是以地方性法規為依據、由地方性法規授權制定，屬地方性法規立法工作的延伸部分。因此，《規定》將“本市地方性法規授權市人民政府及其相關工作部門制定的與本市地方性法規相配套的規范性文件”列入報送范圍。在起草設計這一制度時，法工委參考了全國人大常委會委員長會議“關于法律配套法規制定的工作程序”的有關規定，將重視與法律相配套法規制定的精神平移到了地方立法中，體現了人大立法從單純重視制定新法到同時關注法規執行力、可行性等影響法規質量和生命力的因素的轉變。這也是《規定》相比兄弟省市同類立法更有新意之處。

規范主體避免多頭報送。在《規定》起草階段，備案報送制度曾規定為，政府及其相關部門制定的規范性文件分別由市政府法制機構和市政府辦事機構報送備案。但在審議中，相關部門提出多頭報送容易出現責任不清、誤報漏報的情況。為此，法工委多次組織相關部門協調，最終形成了《規定》第五條：市政府及其相關工作部門制定的規范性文件，統一由市政府法制辦報送備案；區、縣人民代表大會及其常務委員會作出的決議、決定，由區、縣人大常委會辦公室報送備案。從而避免了多頭報送，使得報送主體更加明確。

明確備案審查職責分工。市人大常委會是規范性文件備案審查主體，根據地方組織法的規定，結合本市開展規章備案審查工作的實踐，專門委員會既具備為常委會承擔規范性文件審查的法律地位，又具有專業性強、信息較為豐富等優勢，能保證市人大常委會備案審查工作的質量和權威性。因此《規定》第六條明確專門委員會按照職責分工對規范性文件進行審查。同時，法工委作為常委會的工作機構，負責規范性文件備案審查的具體工作，如對報送備案材料核對，分送有關專門委員會審查，綜合匯總專門委員會的審查意見并按規定研究處理，做好與制定機關的溝通、催辦、協調和研究等具體工作。

充實備案審查力量。規范性文件覆蓋面廣、調整社會關系復雜入微，僅靠人大自身力量投入審查工作不免力有不逮，因此有必要整合社會資源參與解決審查工作中出現的具體問題。為此，《規定》第七條規定，專門委員會審查規范性文件時，根據需要可以采用邀請專家參與審查工作、舉行聽證會等多種方式進行審查。這就為審查中利用好專業資源、社會智庫，尤其是挖掘市人大代表中各類專家和專門化人才資源提供了依據和保障。

公開備案審查情況。為使市人大代表更全面地了解市人大常委會的監督履職情況，《規定》還要求市人大常委會應當每年將規范性文件備案審查情況的報告印發全體市人大代表。向代表通告備案審查情況，可以在廣度和深度上增進市人大代表對政府及其工作部門作出抽象行政行為情況的了解，為市人大代表更好地履行監督職責服務。

貫徹實施：重在堅持嚴謹務實

如何貫徹執行好這部地方性法規，真正促進規范性文件備案審查工作的有效開展？市人大常委會有關領導指出，一方面需要細化工作層面的各項制度，做好銜接和法規施行前的必要培訓；另一方面更需要人大與政府各個部門在今后的工作中做到求真務實、一絲不茍，認真履職、積極探索。政府部門在報送備案工作中需要貫徹自覺接受人大監督的理念，人大專門委員會和常委會工作機構在具體審查工作中要堅持嚴格與審慎并重，真正確保維護法制統一、保障群眾利益。