市管理立法：求新求善

周圣

城市是人口集聚的區域，也是各種資源集聚的中心和經濟、文化、生活的中心。城市中人口密集，基礎設施發達，產業集群明顯。城市的這種資源集合如果能夠合理有效地配置，可以加速推進以城市為中心的整個區域的經濟和社會發展，反之，則可能成為各種矛盾的集聚中心。正因為如此，世界各國歷來都非常重視城市的建設和管理問題，尤以法制保障為其重中之重。

2008年大部制改革后，上海涉及城市建設、住房、交通、綠化、水務等部門的管理職能主要由市政府建設交通領域的一委四局承擔，即市城鄉建設和交通委員會、市住房保障和房屋管理局、市交通運輸和港口管理局、市綠化和市容管理局、市水務局，工作內容覆蓋市民的吃住行，責任重大。面對近年來城市建設和管理中出現的大量新情況、新問題，本市各級黨委、人大、政府以及有關部門在深入調查研究的基礎上，制定和實施了一系列行之有效的法規制度和政策措施，管理理念不斷更新、民眾意愿得到尊重、依法行政日益強化，有力地推動了本市經濟社會全面協調持續發展。但是，由于我國長期以來存在重建設輕管理的觀念，城市運行管理基礎相對薄弱、管理經驗尚有欠缺，而隨著城市化的高速發展，城市設施建設規模日益擴大、人流物流急劇增加，城市管理的難度和復雜程度日趨增大，這一切都迫切需要確立新的管理理念、思路和模式。

日前，市立法研究所“完善城市管理法制體系建設研究”課題組，圍繞本市建設交通領域城市管理法制建設展開一系列調研，發現城市管理法制建設尤其需要立足當前、著眼長遠，重規劃、講法制、顯人本、立善法。

側重長遠規劃

城市的發展必須有益于人類的生存與生活，無論是規劃還是建設，都要有長遠目標，不能靠犧牲生態和生活環境來求得短期的發展。因此，城市建設與管理法制建設應首先解決城市發展定位問題，并通過立法予以確立，制定短期和長期規劃。城市建設應當圍繞城市定位而展開，立足長遠，精細規劃；城市管理應當從城市發展目標出發，以宜居、智慧、生態等為著重點，體現人文精神，建章立制。

課題組在調研中發現，當前上海的一些城市發展定位和目標客觀上受到政策和領導任期的影響，使得城市建設和管理思路發生變動，導致建設與管理的績效不甚理想。對此，課題組認為，未來城市建設管理立法應著力解決如何引入公共決策機制，弱化片面的政府主導意志，信賴法制的導向作用，科學定位城市發展，非經嚴格法定程序不隨意更改或轉變既定的城市發展大思路，然后以此為基礎對各類城市建設項目進行長遠規劃和合理布局。

一些法學專家指出，這方面上海可以參考國外的先進做法，例如，新加坡從建國之初就把城市建設定位為“花園城市”，城市規劃、建設與管理法制都圍繞著“花園城市”而設立，并且服務與服從于“花園城市”這一宗旨，制定頒布了《規劃法》，其主要內容涉及城市建設的審批與總體規劃的制定程序和方法。上海可以在這方面修改完善城市規劃地方性法規，對整個城市的定位、目標、發展格局進行統一的去除部門分割痕跡的規劃。

實現依法行政

長期以來，上海建設交通領域的法制建設比較注重制度的健全和完善，力求城市建設與管理法制的全覆蓋，以政府主導立法的方式填補城市管理法律上的空白，追求的是有法可依。這種做法對城市建設與管理無疑具有巨大的推動作用，但對于如何讓制定出來的制度有效實施，如何確保有法必依、執法必嚴，并沒有從立法層面予以有效解決，這也是造成當前城市管理執法困境的原因之一。

針對這一難題，課題組認為，基于上海城市建設與管理制度相對健全的情況下，可逐漸把法制建設重心轉向解決如何做到有法必依、執法必嚴和違法必究上來，加大人大、政協和社會輿論等的監督力度，增加監督方式和手段，督促政府相關職能部門依法行政，嚴肅懲戒濫用職權、徇私舞弊、玩忽職守等行為，提高政府的公信力和執行力。“上海雖然限于權限，在行政處罰和行政強制方面的立法空間有限，但關鍵還是要加強對政府執法的監督。”一位參與課題調研的人大代表指出。

體現人本智慧

當前上海涉及城市建設與管理方面包括地方性法規、規章在內的制度資源并不缺乏，甚至可稱得上比較健全，但城市建設與管理的理念較國際化大都市而言，仍存在差距和不足。

課題組經過深入調研后發現，當前，城市建設與管理中存在的問題，很大程度上是由于落后的管理理念造成的。因此，城市建設與管理理念應當在立法層面加以解決，在具體的法條中展現以人為本的精神和管理的智慧，這無疑是上海當前和今后依法做好城市管理的最佳選項。

對此，有關專家指出，在這方面，一些綜合性涉及多個政府職能部門的法規或規章的制定是上海的當務之急，比如當前立法呼聲較高的《上海市地下空間開發利用綜合管理條例》，雖然地下空間開發利用的問題日益嚴峻，但由于各方分歧較大、沒有牽頭部門等原因，遲遲無法立項，非常不利于上海宜居城市和智慧城市的建設，建議加強對該項立法的研究。

擴大科學民主

經濟的發展、利益多元化帶來的價值觀念沖突、社會民眾政治參與期望值的提高，對城市管理法制建設不斷提出新的要求。制定出符合客觀實際、符合法律自身規律的良法，推進政府行為法治化、領導行為法治化，是我國法制現代化的重要課題之一。

課題組認為，要實現這一目標，一是要科學立法。在法規、規章立項階段，堅持問題導向、需求導向，在維護國家法制統一的前提下，做到不抵觸、有特色、可操作，完善立項論證制度。在法規、規章起草階段，要堅持“管用幾條制定幾條、成熟幾條搞幾條”，把重點放在核心制度、關鍵條款的設計上，盡可能實現精細化立法。二是要民主立法。將公眾的需求作為城市管理的出發點和落腳點，改變過去以政府為中心的單向管理方式，讓群眾在管理中受益，引導民眾參與城市管理，最終形成政府和群眾合作共治的良性互動。從保障社會公眾的知情權入手，加大立法過程的開放力度，保證立法信息的公開、對稱，激發其參與的積極性，如要進一步公開立法信息、立法資料。進一步改進公眾參與立法活動的方法，在公開征求公眾對法規、規章草案的意見時，將立法背景目的、矛盾焦點問題等一并公開；建立民意反饋渠道，及時答復各方面的意見和建議，充分展開博弈，體現民主誠意；推廣深入基層開展立法調研的方式，建立基層立法聯系點；重視社會自治力量的作用，通過多種載體和平臺，積極推動社會公眾參與立法規劃、計劃的編制；完善立法聽證制度，讓廣大民眾參與立法進程，不斷提高立法水平和質量等。

一些學者舉例指出，對于與民生利益密切相關的《上海市房屋租賃條例》、《上海市軌道交通管理條例》、《上海市出租汽車管理條例》的修訂，就應當聽取多方意見和建議，廣納民意，立法才能得到各方的滿意和認可。