讓依法文明養(yǎng)犬深入人心

朱琦

養(yǎng)犬管理看似小事，卻涉及千家萬(wàn)戶，是一項(xiàng)面廣量大的城市管理工作。2011年5月15日，《上海市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》正式施行。這部在制定過(guò)程中就引發(fā)各方熱議和各種觀點(diǎn)激烈碰撞的地方性法規(guī)，一年多來(lái)的貫徹實(shí)施效果如何，也牽動(dòng)著全社會(huì)的關(guān)注。在《條例》實(shí)施一周年之際，市人大常委會(huì)展開(kāi)了一系列監(jiān)督調(diào)研，認(rèn)真“審視”這部法規(guī)的執(zhí)行效果。市人大常委會(huì)主任劉云耕表示，常委會(huì)將加大監(jiān)督力度，推動(dòng)各有關(guān)方面和部門認(rèn)真貫徹《條例》，切實(shí)維護(hù)法制的權(quán)威，使本市養(yǎng)犬管理水平有實(shí)質(zhì)性的提高。

仍有養(yǎng)犬人不愿登記免疫

登記免疫是規(guī)范養(yǎng)犬管理的“入門關(guān)”。在1993年市政府頒布施行的《上海市犬類管理辦法》中，設(shè)置了較高的養(yǎng)犬管理收費(fèi)和辦證條件等“門檻”，本意是遏制居民養(yǎng)犬的需求，但這些“高門檻”反而讓一些養(yǎng)犬人“有門不進(jìn)”，導(dǎo)致了大量的無(wú)證犬產(chǎn)生。

《條例》調(diào)整了原有的管理理念和模式，變“禁養(yǎng)犬、限養(yǎng)犬”為“規(guī)范養(yǎng)犬行為”。《條例》實(shí)施后，不僅辦狗證、打疫苗的地方多了，而且價(jià)格也便宜了，市民依法、文明養(yǎng)犬的自覺(jué)性進(jìn)一步提升，養(yǎng)犬登記辦證數(shù)有明顯提高。統(tǒng)計(jì)顯示，截至2012年4月底，本市共辦理《養(yǎng)犬登記證》23萬(wàn)余張，較2010年底的14萬(wàn)余張，上升了64%。同時(shí)，到今年3月底，全市共免疫犬只26萬(wàn)多條，比《條例》實(shí)施前的每年14萬(wàn)條，增加了近1倍。

盡管數(shù)據(jù)喜人，但一些常委會(huì)組成人員和人大代表還是從數(shù)字中看出了一點(diǎn)“端倪”：此前公安部門估計(jì)本市犬只總數(shù)約有60萬(wàn)條，這意味著，可能還有約三分之二的犬只沒(méi)有辦證。那么，為什么還有那么多犬只沒(méi)有辦證呢？本市城市化地區(qū)犬只免疫數(shù)為19萬(wàn)余條，而前來(lái)辦證數(shù)僅為15萬(wàn)張，這21%的差額又是怎么產(chǎn)生的呢？

原來(lái)，《條例》的一大亮點(diǎn)是要求各區(qū)域犬只免疫點(diǎn)和登記辦證點(diǎn)“二點(diǎn)合一”，形成“一門式服務(wù)管理模式”。但目前除了閔行區(qū)外，其他區(qū)縣尚未實(shí)現(xiàn)“一門式”服務(wù)。一些養(yǎng)犬人因嫌多地奔波“麻煩”，辦證程序復(fù)雜，僅選擇為犬只進(jìn)行狂犬病免疫注射而不登記辦證。

此外，《條例》實(shí)施后，隨著犬類管理費(fèi)的下調(diào)，養(yǎng)犬人辦證積極性有所提高。然而，本市還有相當(dāng)一部分養(yǎng)犬市民認(rèn)為，目前300、500元的犬只登記辦證收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)仍然偏高，而且每年都要收取。這也是造成部分養(yǎng)犬居民不愿主動(dòng)免疫或者免疫后不愿辦理養(yǎng)犬登記的主要原因。

對(duì)此，一些代表建議，盡快把辦證服務(wù)“嵌入”全市各免疫點(diǎn)，縮短犬只免疫辦證流程，避免養(yǎng)犬人多地奔走；同時(shí)建議有關(guān)部門在調(diào)研中充分聽(tīng)取養(yǎng)犬居民的意見(jiàn)，適當(dāng)降低養(yǎng)犬登記辦證收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

農(nóng)村地區(qū)犬類管理費(fèi)“不降反升”

《條例》實(shí)施后，本市城市化地區(qū)犬類管理費(fèi)用下調(diào)，但農(nóng)村地區(qū)“不降反升”。這個(gè)現(xiàn)象也引起了多方關(guān)注。

據(jù)悉，《條例》實(shí)施前，本市對(duì)農(nóng)村地區(qū)每犬每年收取100元犬類管理費(fèi)，其中包含犬只免疫費(fèi)。但《條例》實(shí)施后，根據(jù)市物價(jià)、財(cái)政部門規(guī)定，100元犬類管理費(fèi)不包含犬只免疫注射費(fèi)，因此，農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)犬人的養(yǎng)犬成本反而上升至200元左右，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)犬人依法免疫和辦證登記的積極性降低，有主無(wú)證犬問(wèn)題突出。

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，自《條例》頒布實(shí)施以來(lái)，全市共免疫城鎮(zhèn)犬16萬(wàn)條，增加了2倍左右；中心城區(qū)8萬(wàn)條，增加了3倍；農(nóng)村犬近10萬(wàn)條，卻基本持平。

對(duì)此，市農(nóng)委副主任邵林初坦言，農(nóng)村犬只飼養(yǎng)比較分散，養(yǎng)犬的農(nóng)戶防疫意識(shí)也較為薄弱，需要基層防疫員走村串戶上門免疫，難度很大；再加上《條例》實(shí)施后，免疫和辦證的總體費(fèi)用比原來(lái)要高，所以農(nóng)村犬的總體免疫數(shù)量沒(méi)有明顯增加。而據(jù)衛(wèi)生部門統(tǒng)計(jì)，本市近年來(lái)狂犬病多發(fā)于遠(yuǎn)郊地區(qū)。

針對(duì)農(nóng)村地區(qū)辦證率低的問(wèn)題，市公安局負(fù)責(zé)人表示將加強(qiáng)“問(wèn)題管理”，積極會(huì)同獸醫(yī)部門采取“上門服務(wù)”、加強(qiáng)宣傳教育等方法，最大限度地推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)犬登記辦證工作。同時(shí)，將和財(cái)政等部門研究農(nóng)村地區(qū)犬類管理費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整事宜。市農(nóng)委等部門也建議免除農(nóng)村犬只的登記辦證費(fèi)用，并將疫苗注射費(fèi)用列入財(cái)政預(yù)算。

行政執(zhí)法遭遇取證難、處罰難

本市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例雖然設(shè)置了一些禁止性條款并明確了相應(yīng)的法律責(zé)任，但在立法之初，不少人就擔(dān)心這些條款能否得到有效執(zhí)行、真正起到震懾作用，是否會(huì)成為一種“擺設(shè)”。

事實(shí)上，在《條例》的貫徹實(shí)施過(guò)程中，行政執(zhí)法確實(shí)遭遇了取證難、處罰難的困境。比如，《條例》規(guī)定，犬吠擾民的，由公安部門做出相應(yīng)處罰，但犬吠具有瞬間性的特點(diǎn)，公安機(jī)關(guān)接報(bào)到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)后，犬只往往已經(jīng)安定下來(lái)；同時(shí)，群眾對(duì)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法工作普遍存在抵觸情緒，民警往往“門難進(jìn)”，造成無(wú)法取證。

再如，《條例》規(guī)定，飼養(yǎng)未登記、年檢犬只的，對(duì)個(gè)人處200元以上1000以下罰款。而根據(jù)《行政處罰法》規(guī)定，對(duì)公民處200元以上罰款的適用一般程序，即公安機(jī)關(guān)需在取證的基礎(chǔ)上，對(duì)當(dāng)事人要進(jìn)行制作詢問(wèn)筆錄、處理報(bào)告、開(kāi)具處罰告知書(shū)、作出處罰決定等一系列繁瑣的行政案件辦理程序，既費(fèi)時(shí)，又阻力大，往往造成辦案民警有畏難情緒。據(jù)了解，一年多來(lái)，本市實(shí)際處罰數(shù)量十分有限。“缺乏有力的制約措施也縱容了一些養(yǎng)犬人不登記辦證的行為。”市人大代表洪克敏指出。

對(duì)此，方超倫等代表認(rèn)為，要推動(dòng)解決這些難點(diǎn)問(wèn)題，需要相關(guān)職能部門加強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，破除畏難情緒，整合資源、聯(lián)手合作，真正做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，落實(shí)對(duì)無(wú)證養(yǎng)犬行為的處罰和對(duì)流浪犬的收容管理，提升養(yǎng)犬人文明素質(zhì)和城市文明、社會(huì)管理水平。

居民自治闖出養(yǎng)犬管理“新路”

養(yǎng)犬管理是一項(xiàng)綜合性的管理工作，僅靠政府部門，監(jiān)管效力有限。因此，條例在制定時(shí)，就明確了本市養(yǎng)犬管理工作實(shí)行“政府部門監(jiān)管、養(yǎng)犬人自律、基層組織參與、社會(huì)公眾監(jiān)督”相結(jié)合的模式。

“如今養(yǎng)犬市民自覺(jué)遵守養(yǎng)犬行為規(guī)范的意識(shí)逐步增強(qiáng)。”從事居委會(huì)工作的市人大代表張雅玉談到她對(duì)《條例》施行一年多來(lái)的切身感受時(shí)提到，“當(dāng)前最大的困難在于，一些不自覺(jué)遵守條例的寵物主人，無(wú)論我們?nèi)绾涡麄魑拿黟B(yǎng)犬，他們都置之不理。”

原市人大常委會(huì)法工委委員周錦尉認(rèn)為，養(yǎng)犬管理?xiàng)l例作為與社會(huì)道德規(guī)范緊密聯(lián)系的法，其有效執(zhí)行就是要將遵守法規(guī)“內(nèi)化”為市民的自覺(jué)行動(dòng)，否則一旦“法不責(zé)眾”，法規(guī)就會(huì)被擱置一邊，不起作用。對(duì)此，一些代表指出，建立政府、小區(qū)物業(yè)、居委會(huì)、業(yè)委會(huì)“四位一體”的管理模式，比單打獨(dú)斗、各自為政更具監(jiān)管效力。

浦東濰坊社區(qū)探索運(yùn)用居民自治的辦法，在養(yǎng)犬管理方面闖出了一條“新路”。濰坊十村小區(qū)內(nèi)原本有近40條狗，十有七八沒(méi)有辦證。隨著《條例》的出臺(tái)，街道居委會(huì)大力宣傳相關(guān)法律法規(guī)，督促“狗爸狗媽”們主動(dòng)辦證，同時(shí)組織“狗爸狗媽”自發(fā)形成“狗狗群”，互相交流經(jīng)驗(yàn)，確保“誰(shuí)家孩子誰(shuí)家抱”。現(xiàn)在小區(qū)養(yǎng)犬的辦證率基本上達(dá)到100%。小區(qū)里還有一支以養(yǎng)犬戶為主的100多人的志愿者服務(wù)隊(duì)伍，一旦發(fā)現(xiàn)有人遛狗不牽狗繩等不文明養(yǎng)犬行為，志愿者就會(huì)上前有“策略”地加以“提醒”，效果明顯。

據(jù)悉，市住房保障和房屋管理部門將把文明養(yǎng)犬的有關(guān)內(nèi)容納入《管理規(guī)約》和《臨時(shí)管理規(guī)約》修訂范疇，在優(yōu)化和完善業(yè)主自我管理制度過(guò)程中，引導(dǎo)業(yè)主提高文明養(yǎng)犬意識(shí)，規(guī)范養(yǎng)犬行為。