后ECFA時代臺灣當局的經貿戰略走向

摘要：當前經濟全球化已蔚為風潮，但由于現階段各國經濟發展程度不同，在WTO章程允許下全面推動全球化并不容易，各國因而轉向推動區域性經濟合作。這個趨勢對對外貿依存度相當高的臺灣地區影響性相當大。因此，在研究國際及區域經貿組織現況的基礎上，思索在區域經濟整合的浪潮下，臺灣是如何利用與大陸簽署《海峽兩岸經濟合作框架協議》（ECFA），作為其強化與其他國家或地區的經貿合作，從而獲得拓展國際空間的重要契機是很有必要的。而大陸在這一過程中又該如何應對也是值得認真思考的。

關鍵詞：ECFA；路徑依賴；戰略走向

中圖分類號：D675.8 文獻標識馬：A文章編號：1008-6269(2012)06-0044-04

一、區域經濟整合階段及其影響

在學理上，區域經濟整合之各種階段有以下幾個層次：（一）自由貿易協定（Free Trade Agreement）： 締約國間互相降低關稅或非關稅貿易障礙；（二）關稅同盟（Custom Union）：各締約國對外采取一致的關稅政策及貿易政策；（三）共同市場（Common Market）：區域內各生產要素自由流動；（四）經濟同盟（Economic Union）：經濟整合之最高境界，各締約國使用相同貨幣，統一相關的經濟、財政及貨幣政策，締約國對外成為單一經濟區。雖然在學理上經濟整合的程度有以上層次，而在實際執行上，即使像歐盟（European Union）算是經濟整合程度最高的組織，但也只有少數核心會員國達到共同市場，生產要素自由流動及使用共同貨幣歐元的境界，其他新近會員國還只停留在自由貿易區或關稅同盟階段。又如南美的“南方共同市場（South American Common Market）”最多也只停留在關稅同盟階段，根本談不上勞工的自由流動。

因此，這些經濟整合的層次和階段并非都嚴格遵循同樣的標準和規定，事實上它只是會員國共同追求的目標。降低關稅、互免關稅、減少貿易障礙（如檢驗、檢疫、認證等），資金自由進出等措施，都要在締約國自主及自愿的前提下，經過協商談判，依據互利互惠的原則，按步就班，循序漸進來達成。

區域經濟整合，對于加入的國家或地區間的經貿合作會有正面效益，而對于未能加入的國家或地區而言，將會形成許多負面影響。

（一）增加區內的貿易，排擠區外的貿易

位于區內國家或地區彼此的貨物關稅降低，甚至降至零，而根據國際經濟學的理論，彼此的貿易會增加。位于區外的國家或地區，所生產的相同產品，由于要附加關稅，價格會相對較高，競爭力降低，會被排擠出局。

（二）增加區內廠商的國際競爭力

區內國家或地區生產資源可以免稅相互流通。根據比較利益（Comparative Advantage）原則，此舉必會降低區內廠商生產成本，增強其國際競爭力。對于位于區外企業而言，由于是站在較不公平競爭基礎之上，生產資源價格會相對較高。如果區外企業沒有掌握到關鍵技術或其他方面的競爭優勢，國際競爭力將會被區內國家或地區比下去。

（三）區內企業可擴大生產規模

自由貿易區組成之后，區內市場擴大，將有產業分工及規模擴大效應，若再加上區內生產資源可自由流通，降低生產成本，則有利于區內企業擴大生產規模并邁向國際。相對而言，區外企業就沒有如此好的生產條件及貿易條件。

（四）吸引外資投入

成立自由貿易區后，區內的市場擴大，會擴大吸引外資在區內投資，以爭奪區內擴大的消費市場，并獲得區內相對廉價的生產資源。相對而言，區外國家或地區的外資投入將會減少，甚至連本國或地區產業都會至區內國家或地區投資。

二、亞洲區域經濟整合對臺灣的挑戰

目前區域經濟整合狀況已形成歐洲的歐盟（EU）、美洲的北美自由貿易區（NAFTA）及亞洲的自由貿易區三大塊。由表一看出亞洲主要國家區域經濟整合狀況。

表一：亞洲區域經濟整合現況

從表中我們可以看到，盡管WTO有反歧視性原則，不準會員國對某一會員國有歧視性待遇，但是區域性經濟組織內的國家相互給予更優于其他WTO會員國的優惠措施（WTO Plus），其實就是變相對組織外國家的歧視性待遇，除非WTO能出面整合，要求所有會員國間相互給予的優惠待遇要一致，否則這樣的趨勢還將持續發展下去。在可預見的未來，由于大規模的區域經濟整合不太可能馬上出現，各會員國都會各自努力，簽署更多的互利互惠的雙邊貿易協定。通過表中對比，很明顯臺灣在亞洲地區，無論是和大陸、日本相比，還是與曾經其他亞洲“四小龍”相比，都處在明顯劣勢。

根據臺灣“經濟部國貿局”公布的“臺灣與各國洽簽FTA現況”，目前臺灣與中美洲友邦簽署FTA的現況如下：

以此判斷，長期以來，盡管臺灣當局出于政治經濟等各方面的動機與目的，致力于與世界各經濟體簽訂FTA，但又因政治經濟等原因的影響，迄今除了與其所謂“邦交國”簽訂了5個FTA之外，在與祖國大陸有正式外交關系的WTO成員國洽簽FTA的努力迄今沒有任何進展。雖然臺灣與其所謂的“邦交國”簽署了“FTA”，但這些“邦交國”與臺灣的貿易總額僅占臺灣對外貿易總額的0.159% ，效益有限。在面對亞洲其他國家大規模經濟整合之際，臺灣若被單獨排除在外，勢必會對臺灣未來經濟的發展造成長期負面影響，甚至可能造成臺灣經濟被國際社會邊緣化的危機。

臺灣以外銷出口作為經濟發展的主要支柱，“經貿立足是臺灣作為一個缺乏天然資源的海島不得不為的絕對選擇”[1]。2008年5月馬英九在就任臺灣地區領導人后的第一場國際記者會上即宣示：臺灣如果不能參與東亞經濟整合協定，未來臺灣經濟將會被迅速邊緣化，隨后在2009年2月底提出兩岸簽署《海峽兩岸經濟合作框架協議》（ECFA），希望藉由ECFA開啟臺灣加入東亞經濟整合協定的大門。

三、ECFA：臺灣經貿戰略的“踏板”

（一）“從大陸走向世界”VS“從世界走向大陸”

兩岸簽署ECFA前，臺灣社會對于ECFA仍有疑慮，島內藍綠陣營就其利弊展開了激烈辯論。2010年4月25日，馬英九主動和當時民進黨主席蔡英文就ECFA展開了首場電視辯論會，在辯論會中，蔡英文堅持認為“民進黨是走向世界，再走向中國，國民黨卻是透過中國走向世界”，強調“ECFA的簽署，應遵循WTO國際協定，臺灣不能離開保護傘，防止‘小國被邊緣化，也防止貿易被政治化，而ECFA的簽署，沒有平衡發展，沒有戰略性，使我們更向中國傾斜，兩岸關系失衡”、“不跟中國簽ECFA，臺灣就不能走向世界？就沒有第二條路？” 針對蔡英文的觀點和質疑，馬英九在辯論會上表示“如果ECFA談判不能使臺灣整體經濟獲益，我不能接受，我們寧可破局，也在所不惜”，“簽了12個協議，做法都是兩岸和國際同時進行，跟兩岸進行談判，也有機會參加世界貿易組織的政府采購協定，也有機會出席世界衛生大會”，馬再次重申“貿易是臺灣的生命，必須和大陸簽署ECFA才能連結亞太，布局全球，讓臺灣經濟再創高，帶領臺灣開展黃金10年”[2]。

從辯論結果及民意反映看，馬當局與祖國大陸簽署ECFA，讓臺灣“從大陸走向世界”不僅獲得了島內大多數工商產業階層的的支持，也獲得多數民眾的認可，臺灣似乎有了從大陸走向世界的“踏板”。其實ECFA簽署初期，臺當局就委托臺“中華經濟研究院”以國際通用(Global Trade Analysis Project (GTAP)及Taiwan general equilibrium model (TAIGEM)等經濟模型評估，結果“認為簽署ECFA對臺灣 GDP、出進口、貿易條件、社會福利均呈現正向成長，預估整體經濟成長率將增加1.65%-1.72%、總就業人數將增加25.7-26.3萬人，對總體經濟有明顯正面效益”[3]。

因此，2010年7月1日上午ECFA在臺灣地區“行政院會”通過后，馬英九馬上召開“臺灣新契機，亞洲新時代”中外記者會，并表示“ECFA讓臺灣跨出三大步，包括突破經濟孤立的一大步，兩岸經貿走向互惠合作的一大步，更是加速亞洲區域經濟整合的一大步”，同時要求“臺‘行政機構成立‘全球招商專案小組，積極發揮臺灣連接大陸和全球的優勢，為‘ECFA時代臺灣經貿布局”[4]。

ECFA的短期目標是為臺灣產業打開參與東亞經濟整合體制的大門，中長期目標則在于增進國際經貿投資，以獲得更大的國際活動空間。就本質而言，ECFA的簽訂原本是一項經濟性架構協議，旨在透過兩岸的關稅障礙的相互免除，降低交易成本，達成提高市場流動性的政策目標，待市場的流動性提高后，便可以提高雙方的預期利潤，增進彼此企業的競爭力，是一項不辯自明的關稅優惠協議。而ECFA的簽訂內涵與必然條件則是要求雙方必須處于和平共存的狀態，并且是互利競爭的貿易伙伴關系，簽署的前提必須是兩岸“‘同屬一個中國、和平發展、互利雙贏”，象征著雙方在政治上正朝向穩定的統合途徑邁進。

ECFA作為臺灣在東亞地區簽署的第一個經濟合作協議，是臺灣融入東亞區域經濟整合的重要一步。接下來臺灣方面將與新加坡協商“星臺經貿伙伴協議”（Agreement of Singapore and Taiwan Economic Partnership，ASTEP），以進一步拓展臺灣的國際經貿空間，以圖進一步發酵ECFA經濟效益。因此，在可以預計的未來，ECFA正成為臺灣融入東亞區域經濟整合的重要戰略步驟，其象征意義與現實意義都不言而喻。

（二）臺灣對外簽訂經濟協定的可能路徑

臺灣當局將與大陸簽署ECFA作為其融入東亞區域經濟的重要戰略之中，但畢竟臺灣是中國不可分割的一部分，作為一個經濟實體，臺灣對外簽訂經濟協定有著天然的“缺陷”。當前“臺灣是不能與任何其他WTO成員簽署FTA之類的協議的，除非得到中國政府的授權或確認。盡管中國政府當初同意臺灣以單獨關稅區身份加入GATT/WTO，但這并不意味著中國政府就已間接同意或授權臺灣可以單獨關稅區身份加入其他國際經濟組織或對外簽訂FTA了”[5]，也就是說，即便兩岸簽訂了ECFA，也并不意味著中國政府就已間接同意或授權臺灣可以對外簽訂FTA了。

中國政府在處理臺灣的國際空間問題方面至今都是根據具體情況以個案方式進行的，從未采取通案方式。臺灣以單獨關稅區成為WTO成員，也并不意味著臺灣就可以單獨關稅區身份對外簽訂FTA了，WTO并沒有明確規定單獨關稅區一旦成為WTO成員就具有了與其他成員簽訂FTA之類協議的權力。臺灣方面謀求對外簽訂FTA之類的協議，既出于拓展國際經濟空間以發展經濟的動機，也出于拓展國際政治空間、服務于島內選舉的目的。因此，“以中國為代表的主流國際社會向來謹慎以待，就法理層面上，‘臺、澎、金、馬單獨關稅區必須面對GATT/WTO相關規范，并接受作為非主權國家實體的國際法主體在對外關系權力上具有局限性這一學理及其規范”[6]。

換言之，臺灣只能以適當方式取得主流國際社會認可的在領土與主權上對臺灣地區有管轄權的中國政府的同意的基礎上，以“臺、澎、金、馬”單獨關稅區名義與身份尋求與WTO其他成員及與同中國建立有外交關系的國家簽訂FTA之類的協議。而“中國政府同意‘臺、澎、金、馬單獨關稅區對外簽訂ＦＴＡ之類的協定，既可以聲明授權的方式也可以默許方式來表達。這也說明臺灣對外締約權受到中國中央政府的嚴格控制，國際社會也認可這種控制，臺灣并不具有國家實體的對外締約權”[6]196。

臺灣不具有國家實體的對外締約權，但從臺灣所處的地理環境以及全球經濟一體化對其經貿的壓力來看，都迫使臺灣當局不得不通過與中國大陸簽署ECFA，并獲得大陸的默認或至少是不反對的基礎上，來簽署與其他國家與地區的相關貿易協定。從這個層面上來講，臺灣的唯一正確選擇只能“從大陸走向世界”，而所謂的“從世界走向大陸”在現實條件下不具備可行性，相反還會貽誤戰略時機，這也是馬當局上臺之后，在ECFA上著力使勁的主因。

四、大陸如何應對后ECFA時代的挑戰

（一）后ECFA時代，馬英九經貿戰略的路徑

馬當局一方面加速與大陸簽署ECFA，期待早期收獲，減少“東盟+1自由貿易區”對臺灣經貿競爭力產生的沖擊，節省時間及機會成本；另一方面則繼續加強“親美”路線，馬當局認為未來不管是臺海安全保障、美日安保條約，還是美國對臺軍售及臺灣的國際參與，都離不開美國的支持。在新的東亞格局當中，臺灣所能扮演的角色已相當有限。臺灣只有在策略上與時俱進，靈活運用，同時與美國及大陸增進政經關系，減少阻力，積極尋找出路，尋求最大的自身利益，這是其“活路外交”中“活路”的精髓所在。

馬英九上臺后，深知“不能將雞蛋放到一個籃子里”的道理。他通過戰略考量，一方面加強與大陸的經貿關系，但也將與美國加強實質關系作為其對外體系中的重中之重：“（一）致力提升臺美互動層級；（二）促請美方繼續依照《臺灣關系法》售臺防衛性武器；（三）推動雙邊經貿諮商，擴大現有‘貿易與投資架構協定（TIFA）；（四）簽署臺美自由貿易協定(FTA)；（五）爭取赴美免簽證待遇(VWP)”[7]，根本目的是想與美國在安全與貿易方面強化彼此的依賴關系，并借此來平衡與大陸的日益深入的經貿往來。

與馬當局一樣，在野的民進黨也表現出了相同的看法。民進黨主席蔡英文提出，為了更好地應對中國大陸的崛起給臺灣帶來的政經與安全挑戰，她希望“美國重返亞洲，讓臺灣與美國在共同利益認知的基礎上，發展更緊密的關系。并要求美國將臺灣納入其積極推動的TPP（泛太平洋伙伴關系）體系中，‘讓臺灣人民更有自信面對中國”[8]。至少從這一層面中可以反映出：在臺灣島內，無論執政的國民黨，還是在野的民進黨，對兩岸簽署ECFA既有自己的經濟期待，也有自己政治顧慮，而“臺灣需要臺美FTA，才能平衡兩岸ECFA”。這在某種程度上成為島內政客的共識。因此，可以預見，在兩岸ECFA簽署后，臺灣當局一定會借助大陸釋放出來的善意，加快與美國、日本、韓國、東盟、新西蘭、歐洲自由貿易協會、澳大利亞等重要貿易伙伴簽訂相關的貿易協定，加快推動與簽訂同跨太平洋經濟伙伴之間的協定。

由此我們不難發現，馬英九當局極力推動ECFA戰略，一方面借助ECFA連結大陸，進一步參與到其他國家和地區的區域經濟整合中，達成后ECFA時代三個目標：把臺灣地區打造成為全球創新中心、亞太經貿樞紐、臺商營運總部及外商區域營運總部，從而達到既防止“本島產業空心化”，又可以實現“根留臺灣”的目標。此外，臺灣當局還有更深層次的政治考量，那就是要通過“ECFA戰略”來打通與其他經濟盟友的政經關系，防止臺灣在國際社會中“邊緣化”，增加自身的“國際能見度”，保持“中華民國”的“主權”地位。

（二）大陸的應對策略

從大陸的角度來看，馬英九當局經貿戰略的成敗，完全視大陸釋放多少善意，采取多少具體行動而定，馬英九提出的“黃金十年”，沒有大陸的配合也會成為“空談”。就大陸而言，當然希望兩岸經貿能夠在發展競爭中取得“共贏”，但是如果臺灣當局利用大陸的“讓利”，通過加快與其他國家與地區的貿易關系，來平衡與大陸的經貿關系，甚至借此作為謀取“獨立”或者政治談判的重要籌碼，那么大陸將怎么應對？

首先，在全球經濟一體化的時代背景下，如果對臺灣正常的貿易往來進行“封殺”的話，顯然不符合兩岸人民的利益，也不符合“寄希望于臺灣人民”的方針政策。如何才能既要讓臺灣人民感受到大陸的誠意，獲得“與其身份相符”的經貿地位，同時又防止臺灣當局借此拓展所謂的“國際空間”來壯大其未來“分裂”的實力？在國際經貿舞臺上“既要有不容妥協的斗爭，又要有務實妥協”，在“維護國家主權，協商對外事務，對于臺灣參與國際組織活動問題，在不造成‘兩個中國、‘一中一臺的前提下”[9]， 今后兩岸間在處理臺灣當局以經貿策略來換取“國際空間”的問題上，應遵循三大原則：“‘一個中國原則、區別對待的‘個案處理原則、‘務實進取的原則”[10]。

其次，兩岸可簽定綜合性經濟合作協議，建立具有兩岸特色的經濟合作機制，共同探討兩岸經濟共同發展同亞太區域經濟合作機制相銜接的可行途徑。兩岸簽署ECFA之后，因應全球化及區域化浪潮，兩岸可尋求兩岸共同參與全球及東亞區域經濟整合的可行途徑，并加強彼此與東南亞各國雙邊與多邊經貿互動，一同融入東亞區域整合，擴大共同的經貿空間。透過與雙方主要的貿易伙伴洽談經濟合作協議，支持臺灣產品的國際競爭力，充分發揮彼此的比較利益優勢，在兩岸經貿融合的過程中達到互利雙贏的目標，這也符合大多數臺灣人民的期待。

最后，努力實現大陸和臺灣在東亞區域經濟整合過程中的雙贏局面。東亞區域經濟整合如果少了臺灣，不完整，少了大陸更不完整。臺灣是國際分工體系中重要的一員，在與中國大陸簽署ECFA之后，再融入東亞區域整合之中，對于維系其經貿實力大有裨益。透過兩岸經濟合作的深化，大陸也可以臺灣為橋梁，建立兩岸品牌與產業標準，實現產業優勢互補，活絡自身的經貿實力，增強兩岸共同競爭力，求得彼此利益的最大化。同時，兩岸在這個過程中進一步加深彼此的經貿關系，為其后的政治對接減少阻力，積累基礎。

參考文獻：

[1] 鄧岱賢.兩岸簽署綜合性經濟合作協議之研究[J].臺灣“中華戰略學會”,2008,(3):174-206.

[2]“雙英”ECFA辯論的辯論稿整理[EB/OL].(2010-04-25) http://v.ifeng.com/news/ taiwan/201004/f65adf62-7319-4d58-9516-bb551ed24397.shtml.

[3] 施光訓.ECFA簽署成效與檢討[J].(臺灣)國家政策研究基金會.http://www.npf.org.tw/post/2/9755.

[4] 臺灣布局后ECFA經濟戰略,四城啟動大中華經濟圈. [EB/ OL].(2010-07-02)http://finance.qq.com/a/20100702/ 000029.htm.

[5] 唐永紅.臺灣對外簽訂FTA的權力、可能性與路徑[J].中國評論,2010,(4).

[6] 徐曉迪.臺灣“對外關系”的轉型研究——馬英九“活路外交”策略評析[ D].廈門大學2011年政治專業博士論文:195.

[7](臺)“立法院”第七屆第二會期外交業務報告[Z].2008-09-25.

[8] 蔡英文.跟中國一起找尋共同利益[EB/OL].(2011-03-29) http://www. chinareviewnews.com.

[9] 胡錦濤. 紀念《告臺灣同胞書》30周年講話[EB/OL]. (2008-12-31).http://news.163.com/08/1231/13/ 4UGC0VOO0001124J.html.

[10] 許世銓.臺灣國際空間應循三大原則[N].(臺灣)中國時報,2008-09-02.

責任編輯：汪守軍