我國臺灣地區農業產業化政策及啟示

摘要：我國臺灣地區根據地區特點和時代特征不斷通過對農業結構政策、農業機械化政策、農業科研政策、農民合作組織政策、農業金融政策、農業扶持政策進行適時調整來推動其農業產業化的進程，這為我們提供了極大的借鑒價值。為促進我國大陸農業產業化的實現，我們應在政府的引導、鼓勵、支持下不斷完善農業產業結構、加強農業支持保護力度、大力發展農業科研、健全農業組織體系、建立農產品營銷系統并推進農地改革，實行規模化經營。

關鍵詞：臺灣地區；農業產業化；政策；政府；農村

中圖分類號：F304.7(258)文獻標識碼：A文章編號：1004－0544(2012)06－0118－05

基金項目：中國法學會十大規劃專項課題之一“農民權益保護和農村產業發展法律問題研究”和中國法學會2011年一般項目(CLS(2011)C13)。

作者簡介：吳長波(1981-)，男，山東鄄城人，法學博士，西南政法大學民商法學院講師。

一、我國臺灣農業政策的歷史嬗變

(一)農業培養工業階段的農業政策

此階段臺灣農業面臨兩大問題：一是二戰后亟需恢復農業生產，二是20世紀40年代后期陸續從大陸撤進的大批人員，造成臺灣人口急劇增長，糧食及農產品供給嚴重匱乏。鑒于此，臺灣實行了“以農業培養工業，以工業發展農業”的策略。其中農業政策的中心確定為：增加農業生產，以換取更多的外匯、供應充足的糧食和工業原料，穩定社會局面，促進工業發展。相應的，臺灣加大了對農業的扶植與投入力度，推行土地制度改革，發展外向型和勞動密集型農業，大力促進農產品出口貿易。總體而言，這一時期臺灣農業得到恢復與發展，形成了以自耕農為主體的小農經營方式。

(二)工業支持農業發展階段的農業政策

此階段。“農業培養工業”的“擠壓式”政策開始產生明顯的負面效應，農業增長開始衰退。1969年，臺灣農業首次出現負增長，農業的比較優勢逐漸喪失。面對嚴峻的形勢，臺灣當局于1969年頒布“農業政策檢討綱要”，大幅度調整農業政策。1972年又出臺了“加速農村建設九大措施”，努力把農業政策的目標從過去的“壓劑”轉變為“平衡”。其中最有轉變意義的是廢除肥料換谷制度和取消田賦附征教育稅，標志著臺灣對農業“壓擠”政策的結束，自k此，臺灣農業政策由過去以增加農業生產為重心的政策，轉變為今后以提高農業所得和農民收益為重心的政策。20世紀80年代，臺灣再次調整農業政策，推行“農地改革”，農業發展方針轉變為“推進農業現代化，增進農民福利”，提出“農業、農民、農村”三位一體的構想。

(三)經濟轉型階段的農業政策

20世紀90年代以后。臺灣農業生產成本不斷上漲，農產品的競爭力日趨下降。尤其是臺灣加入WTO后，農業生產的局限性日益顯露，農業增長陷入低谷。臺灣地區于1991年實施農業綜合調整方案，計劃保持農業零增長，大力發展技術含量高、品質優良、市場競爭力強的休閑農業、有機農業、精致農業等新興產業，并將農村工作的重點轉到“富麗農村”建設上。應經濟全球化、知識化的發展趨勢，2006年臺灣出臺新的農業施政目標——“新農業運動”。“新農業運動”將通過建設“創立農業”、“活力農民”和“魅力農村”促進生產、生活、生態“三生農業”的永續發展作為施政理念和目標。目前，臺灣農村基本實現了現代化。居住條件和環境更加方便休閑、更富人性化。農民生活品質得到改善。

二、我國臺灣地區主要農業政策之梳理

隨著經濟起飛，臺灣地區農業逐漸失去比較優勢，于是開始實行農業生產和貿易保護政策。農業政策種類繁多，特選幾類典型政策進行考察。

(一)農業結構政策

臺灣地區十分重視農業結構政策對農業產業化和現代化的作用，采取了多種農業結構政策。首先，開展農地改革。二戰后，臺灣地區共進行了三次土地改革。這三次改革是臺灣地區根據生產力發展的需要適時對農業發展作出的調整，在很大程度上提高了土地資源的有效利用，為農業生產規模的擴大和多種經營方式的采用奠定了更為堅實的基礎，促進了臺灣地區農業產業化的發展。其次，調整農業生產結構，提升產業競爭力。臺灣對農業生產結構的調整強調以提升產業和產品的競爭力為主軸，通過合理規劃傳統產業，發展有潛力的精致農業來提升農業的總體競爭力。產業結構調整的重點在于針對稻米市場逐步加大開放速度和削減雜糧等生產補貼重新規劃和安排農產品的生產布局，制定“水旱田利用調整后續計劃”，同時配合獎勵稻田休耕的措施，對稻米、雜糧、蔗糖等保價收購作物的生產面積進行控制和削減。再次，加強發展具有特色的種苗、花卉、熱帶水果、高價值養殖漁業，成立農業專業區，運用生物技術、自動化等高科技，通過提高產品的附加值來提升農產品的競爭力。最后，建立農產品品質管理和認證制度，大力推廣本土農產品品牌。一方面，對于在生產過程中，生產定時、出貨定時、符合全省統一品質標準的農產品，賦予“共同品牌”；對于有產地特色的優質農產品，建立“產地品牌”。另一方面，“農委會”為確保品牌農產品的衛生、安全，致力于建立品質認證制度，如2007年6月14日啟用產銷履歷產品(TAP)、有機農產品(0TAP)及優良農產品(UTAP)三大農產品驗證標章。另外，臺灣“農委會”還通過舉辦現場展售活動和建立“國產品牌農產品真情百寶鄉”網站等措施協助本土品牌農產品建立市場行銷通路。

(二)農業機械化政策

我國臺灣地區在上世紀70年代就基本實現了農業機械化，機械化程度已超過90％，具體涵蓋了農、林、牧、漁等各個行業。目前，臺灣地區農業機械本身正向自動化、信息化等高科技方向快速發展。臺灣地區發展農業機械化的主要政策措施如下：首先，制定規劃以引導農業機械化發展。政府長遠、系統的規劃是臺灣地區農業機械化成功的關鍵因素之一。在上世紀60-80年代，臺灣地區連續出臺了“耕耘機推廣十年計劃”、“加速推行農業機械化方案”的四年計劃、“加速推廣稻谷烘干機”四年計劃、“促進農業全面機械化”四年計劃，在90年代又制定了加速推廣實施“推動農業自動化”十年計劃。其次，提供農機貸款及購機補助。臺灣地區從1977年開始，設置農業機械化基金，分別由銀行、農業合作組織和鄉鎮農會辦理貸款。1986年。臺灣將農業機械化基金并入農業發展基金，而且規定凡經農委會核定的在案者在購買國產或進口農機時均可申請貸款。此外對播種機、花生收獲機、高效植保機械等新型國產農業機械給予市場售價10％-50％的購機補助。到目前為止。購機補助、低息貸款等優惠政策仍在繼續實施。再次，建立農業機械化推廣服務組織和作業服務組織。臺灣地區卓有成效的農業機械化推廣組織有：農業機械化推行中心、代耕站和水稻育秧中心。實踐中，臺灣的農業機械技術推廣組織與作業服務組織，主要由臺灣各級農會組織實施，農會專設“推廣股”這一部門，其主要職責之一便是負責各類農業機械新產品、新技術的試驗示范及推廣應用工作。最后，重視農業機械化的科研與教育。早在1984年臺灣就成立了農業機械研究中心，專門從事農業機械的研究與發展。推廣應用優質、高效農業機械，推動了農業生產全面機械化進程。而且，臺灣十分重視農業機械化高等教育，把培育農機人才作為發展農業機械化的重要舉措。在臺灣大學、中興大學、嘉義大學、宜蘭大學、屏東科技大學等5所綜合性大學均設有農業機械系。除上述措施外，臺灣地區實施的“農地重劃”和代耕、代營的經營方式也為農業機械化發展提供了有利條件。

(三)農業科研政策

臺灣地區農業科研包括了農、林、牧、漁業及有關產品的加工、儲運、生產、經營等領域的科學研究。臺灣各級政府與生產、科研、教育等部門緊密結合，建立了科研、教育、推廣相結合的多元化技術推廣體系。臺灣的農業科技和推廣工作，真正實現了產學研結合，做到理論緊密聯系實際，因此不僅具有先進水平，而且效率也相當高。臺灣主要農業科研政策如下：首先，政策引導。為了以政策引導農業向科技型轉變，臺灣相繼出臺了《農業科技計劃產學合作實施要點》、《“農委會”主管計劃研究成果技術轉移執行要點》等農業科技政策和5大農業科技計劃，以加強農業科研開發，強化科技研發成果的推廣體系，從而促進產業升級。其次，增加科研經費投入。臺灣科技投入的增長一方面是當局不斷提高科技預算，另一方面是鼓勵民間企業增加對研究發展的投入。根據臺灣2007年《科學技術統計要覽》資料：1999-2006年，臺灣科技研究發展經費總額從1905億元上升到3070億元，增長61.2％，科技研發經費占GDP比重從2.05％上升到2.58％。再次，健全農業研究、推廣、應用體系。一方面推動農業科研“管產學研”結合。臺灣當局把企業、政府、大學和科研機構的力量有效組織起來，由大學以前瞻性基礎研究為主，科研機構以應用基礎或應用研究為主，企業以技術開發、成果轉化為主，政府制訂計劃，提供資金和政策支持，形成以政府為引導、企業為主體、大學和科研機構為依托的農業科技創新體系。另一方面，成立科技研究群。臺灣地區成立了以產業為導向的“科技研究群”。臺灣地區的科技研究群下設農業、林業、水產、畜牧及特有生物等五個研究群，在此基礎上，下設六個研究組，有農藝作物、園藝作物、生物技術、處理加工、農業環境與生態農業經營與推廣等。最近，“農委會”又將大專學術機構的研究工作交由農林廳統籌安排，再進一步由“農委會”審查，從而提高了成果轉化效率。除此之外。臺灣還注重科技人才培養。臺灣已經建立了由科技人才供需預測系統、科技人才供給策略和科技人才引進及運用策略構成的科技人才政策體系。

(四)農民合作組織政策

臺灣農村在政府的鼓勵、扶持和引導下自愿發展起了形式多樣的農民合作組織。臺灣的農業合作組織主要包括農會、合作社、農業產銷班以及策略聯盟等，建設十分完善。首先，建設三級農會。根據臺灣“農會法”的規定，農會分為鎮(市)農會、縣(市)農會、省農會三級，分別接受同級相應農政部門的指導。三級農會各自相對獨立，上級農會不干預下級農會的人事、財務，但下級農會接受上級農會的指導，各級農會共同組成一個系統的組織網絡。目前，全省各級農會有304個單位，其中鄉鎮農會下設4456個農事小組。農會涉及農業生產經營各個環節、為農民提供全方位農業社會化服務，主要包括公益性推廣事業、經營性經濟實體和農村金融三個方面。其次，建設農業合作社和合作農場等合作社。臺灣“合作社法”規定，凡從事同一經營業務達7人以上的，就可以向所在地主管機關申請注冊成立合作社。臺灣農業合作社的組織形式主要有：合耕合營、共同運銷、統一加工、統一應用新技術、購置生產資料等。再次，建設農業產銷班。農業產銷班通過共同投資、共同經營和共同運銷，用團隊的力量，讓小農場規模的個別經營成為大規模的現代企業經營管理，從而達到擴大經營，降低生產成本，提高市場競爭力，克服小農經營弊端的目的。最后，建設策略聯盟。農業策略聯盟是指農業組織之間、農業組織與其它組織之間結合各自稀缺的有限資源通過共同研發、交互授權、物流協議、合作生產及股權投資等方式，共同分擔風險，降低成本，提高核心競爭力，實現雙贏目的的組合。為推動農業策略聯盟的發展，臺灣“農委會”成立了輔導小組，輔導臺灣農業策略聯盟發展協會作為長期運籌中心。并設立“臺灣農業策略聯盟基金會”。臺灣現有生產聯盟、加工聯盟、物流聯盟、休閑聯盟及貿易聯盟等策略聯盟。

(五)農業金融政策

上世紀90年代開始，為適應農村經濟發展需要，臺灣當局對農業金融進行了改革。首先，建立農業金融“法律”體系。為盡快健全臺灣農業金融法律體系，臺灣當局于2004年1月30日正式實施“農業金融法”，這為建立獨立于一般金融體系之外的農業金融體系確立了“法律”依據。后來，在“農業金融法”的基礎上，臺灣當局又出臺了一系列配套的“子法規”，經過不懈努力，臺灣已經基本建立起較完整的農業金融“政策法規”體系。其次，建立健全獨立的農業金融體系。“臺灣農業金融體系主要是由農業金融策劃委員會及農業金融執行機構——中國農民銀行和農會信用部組成。后來臺灣當局對農業金融體系進行了完善，專門成立“農業金融局”，建立二級制的農業金融組織架構，即上層為臺灣農業金庫；下層為農漁會信用部。按臺灣“農業金融法”規定，全臺農業金庫為信用部的上層機構。農業金庫為股份有限公司，發起人僅限于政府及各級農、漁會。全臺農業金庫職能為：輔導信用部業務發展。辦理農、林、漁、牧融資，穩定農業金融，與信用部共同積極推動、辦理政策性農業項目貸款等。再次，完善金融監理制度。當前，臺灣地區的金融監理包括兩類：一是金融監督管理委員會的金融檢查；二是農委會農業金融局的行政監督與管理。

(六)農業扶持政策

首先，實施農民所得政策。該政策主要包括對農產品提供價格支持、減輕農民負擔和支持農村建設等來予以實現。其中，臺灣通過法律法規構建價格支持政策體系、價格穩定政策體系來實現對農產品的價格支持；通過大幅度減少甚至減免農民直接或間接賦稅負擔、向農民發放無息和低息貸款、實施農地補貼等措施減輕農民負擔；通過增加農村福利、加速農村開發建設和擴增農業發展基金、加強農村社區規劃與建設等措施支持農村建設。其次，實施農業貿易政策。一方面，臺灣地區通過對農業實施高關稅和低非關稅壁壘的保護措施限制進口；另一方面，通過實施出口導向型的農產品產銷政策、對出口農產品實行優惠稅收政策等措施鼓勵出口政策。再次，實施農業救助政策。一方面，對受災的農民和農產品進行救助。臺灣“農委會”分別于1987年和1992年公布實施了《農漁民天然災害救助辦法》及《農業天然災害救助辦法》；1994年又頒布了《農業天然災害救助條例》，設立不少于100億元新臺幣的災害救助基金，并不斷加強農業災害救助體系建設，多次提高了農業自然災害的救濟額度。2000年1月臺灣對其農業綱領性文件《農業發展條例》進行修正，其中明確規定要設置農業生產天然災害救助基金。另一方面，臺灣把農產品受進口損害救助作為農業救助的重要方面。臺灣“入世”前后，部分農產品受到嚴重沖擊，臺灣當局分別給予了經濟補助。1989年臺灣地區出臺了《主要農產品受進口損害救助辦法》，對因“關稅協定”造成沖擊的農產品給予一定補貼。2000年臺灣修正后的《農業發展條例》也明確規定要設置受進口損害救助基金，在2003年1月臺灣再次對《農業發展條例》進行修訂時，進一步擴充了農業發展基金和進口農產品損害救助基金，規定當局撥出1000億元設立救助基金，用于救助因進口農產品或農產加工品而遭受損害的農產業。

三、臺灣農業政策對大陸的啟示

(一)積極實行農業政策引導

十一屆三中全會以來，我國各項農村改革措施和富民政策相繼出臺，農業生產取得了空前的發展。但是從20世紀90年代中后期開始，特別是1998年以后，我國農產品出現結構性過剩，農民收入增長減慢，城鄉差距日益擴大，。此種現象的出現與政府對農業缺乏宏觀調控和及時的政策支持有著莫大的關系。所以。現階段我國應在保持農業政策的連續性和穩定性的前提下，審時度勢，及時調整，出臺新的農業政策，積極引導農業產業化的發展。首先，充分發揮政府職能。政府一方面應對農業、農村的發展做出整體規劃，另一方面通過各種措施提高農村、農業的現代化水平，增強農民的市場地位。使農民能夠在市場中獲得社會的平均收益。其次，努力調整農業發展方向。在發展現代農業的過程中。為適應人們追求生活質量以及休閑觀光的需求，需要重新對農業生產進行功能定位，使農業的功能由單純生產性的功能逐步轉向生產與生態并重，充分發揮農業在提供綠色資源、生態平衡及自然景觀等方面的作用，實現社會效益、經濟效益和環境效益等綜合效益的最大化。最后，積極采取綜合性農業支持政策。所謂綜合性農業支持政策，是指將價格補貼等直接支持政策和農民生活改善、農村生態建設等間接支持政策聯系起來協調運用的政策。這就要求我們進行農業生產發展的同時，也要進行農村的現代化建設。

(二)加強農業支持保護力度

在我國工業化基本完成后，農業已完全處于弱勢地位，政府應高度重視農業發展，切實加大對農業的支持保護力度。近年來，雖然國家陸續出臺了一系列扶持“三農”發展的政策，諸如取消農業稅、良種補貼等，但是扶持政策的力度明顯不夠。要進一步加大對農業的支持和保護，才能縮小工農之間的差距，緩解“三農”問題，促進城鄉統籌發展。首先，進行金融改革，消除對農業的金融抑制。我國的農業金融改革不應該局限在對農村信用社和農村商業銀行的改革，而應以農村信用社為基礎，建立相對獨立于一般金融的農業金融制度。這就要求建立財政扶植農村金融進而間接補償農業的通道，優化和放大財政支農政策的效果。通過建立健全農業金融制度為農業發展提供足夠的資金。其次，實施“價格支持”政策。一是確定農產品最低保護價，即干預價格；二是建立農產品的儲備制度，用于平衡市場供求，平抑物價；三是建立農產品市場風險基金，用于因價格波動給生產者帶來損失的補償。再次，建立合理的農業保護體系。在深入研究和充分利用WTO相關規則的前提下，大幅度增加財政支農資金總量，并將其重點用于農業科技、農村基礎的生產和生活設施、農民合作社的培育、農村福利以及對國土進行綜合整治等方面，形成符合WTO規則的合理的農業保護體系。

(三)大力發展農業科研

一方面，加強農業及農產品的研究和開發，創造具有自主知識產權的農產品品牌。各地區要根據本地區的資源優勢，調整品種結構，不斷引進、開發新產品，并加強國際農業技術合作。促進優質、高效、特色產業的發展，以樹立我國知名農產品品牌，提高我國農產品在國際市場的競爭力。另一方面，加強農業科技、教育和推廣的政策性投資。農業低利性和生產開放性的特點決定了農業的科研成果難以專有和獲得較高利潤。為此，只有政府加大農業科技投入才能推動農業科技的快速發展。一直以來，我國農業科技投入的比重較小，科研體制存在著科研、教育、技術推廣與農業生產相脫節的現象，阻礙了農業的科技進步。因此，我國應加大對農業科研、教育和推廣等方面的支持力度，提高農業科研成果轉化為實際生產力的能力，增加農產品的科技含量，提高廣大農民的技術水平。

(四)健全農業組織體系

發展農業合作組織是農業產業化的重要渠道。近年來，雖然多種形式的農民組織在我國迅速崛起，但是“農業產業化組織形式發育不全，社會化服務水平不高。我國產業化模式以‘專業合作組織+農戶、‘公司+基地+農戶及龍頭型經濟模式為主，但‘聯而不合，大多數農民只能獲得出售農業原料、初級農產品的基本收益。與‘龍頭還沒有結成利益共享，風險共擔的利益共同體”。鑒于此，政府可以采取以下措施健全我國農業組織體系。首先，形成多元化的產銷服務主體。在農民自愿的前提下，以農村專業協會為基礎，從組織、設施補貼、資金、土地使用、稅費、服務、保險、法規等各方面予以支持和引導，大力培育與生產、加工和市場緊密相連的農業合作經濟組織，逐步形成與市場經濟相適應的農業和農村經濟服務體系，提高農業生產經營的產前、產中、產后各個環節的組織化程度，使農民組織真正成為名符其實的農業生產經營中介和支撐性的管理服務組織機構，從而降低農民交易成本，提高市場談判力量和競爭力，有效地推動農業產業化經營的良性發展。其次，加強農業組織的制度化和規范化建設。雖然《農民專業合作社法》將農民專業合作社界定為“在農村家庭經營基礎上。同類農產品的生產經營者或同類農業生產經營服務的提供者、利用者，自愿聯合、民主管理的互助性經濟組織”。但僅僅一部“合作社法”的規定顯得單薄。且操作性差。所以政府應完善農業組織法律體系。并以法律或政策形式在功能上賦予農民合作組織主導金融、農業推廣、農業產銷、農產加工與貿易等功能，使農民合作組織在政府、農戶和市場之間起到橋梁作用，更好地配合農業產業化的發展。

(五)建立農產品營銷系統

農業產前、產中、產后環節脫節，沒有共同的利益約束和激勵機制，是無法真正實現產業化經營的。所以，我國應借鑒臺灣地區的經驗，加快建立健全農產品營銷系統。首先，建設運銷市場體系。一是加強財政對農產品運銷市場體系建設投資。把市場體系建設納入財政支農的范疇，發展區域性農產品多級批發市場。二是健全運銷市場法律體系。制定統一的市場交易法、農產品批發市場管理辦法等法律法規，嚴格市場操作規范，在市場管理中逐漸形成了一套規范化、制度化的完整的市場交易法律體系。三是突出農產品產后處理和市場營銷體系的建設。運用現代化的運輸工具、儲藏設施和加工營銷設備，建立了一套完整、科學的運銷制度，形成集產地、批發、零售為一條龍的三級運銷系統，保障農民有序、規范地進入市場。其次，逐步實現農產品運銷商務電子化、網絡化。因應現代電子商務條件下農產品流通與交易的需要，我國應建立農產品電子商務作業技術體系和農產品行銷資訊系統，提高產銷體系的電子化、網絡化程度，從而使市場信息及時、準確地傳遞給農民，便于其及時制定和調整農產品行銷策略和促銷戰術，正確選擇目標市場，獲得更高的效益；同時為政府提供科學的決策依據，以提升農業決策和管理的效率。

(六)推進農地改革，實行規模化經營

我國1978年推行的家庭聯產承包責任制。極大的促進了農業的發展。但隨著農業生產力的進一步提高，我國農業發展過程中出現了地塊零碎、耕地規模小、農業生產率低、農民生產積極性不高等一系列問題。為解決這些問題，推進農業產業化，實現農業現代化，必須從我國的實際情況出發，推進農地改革，實行規模化經營。首先，要建立健全農地流轉制度。在家庭聯產承包責任制的基礎上，放寬政策，制定合理的農村土地使用權流轉操作程序和流轉價格，允許農民在自愿的前提下自由轉讓、租賃農村土地。與之相配套，政府應適時、合理地為農民提供擴大經營規模的購地貸款、“退休保障金”等優惠措施。其次，探索農村土地人股承包等新型組織形式。通過多種方式促使分散的土地朝著資金密集、技術密集、管理現代的專業農戶或農業企業集中，以擴大農地經營面積和規模，培養專業化大農場，更好地適應農業產業化發展需求。

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責任編輯：梅瑞祥