城市公共自行車系統建設模式研究

蔣天文 刁勝歡 曾潤喜

摘要：城市公共自行車系統的建設模式主要有民營企業建設模式、傳統政府采購模式、PPP模式等三種。不同的建設模式會產生不同的實施效果。通過比較研究顯示，在建設公共自行車系統的三種主要模式中，PPP模式具有很大優勢，它有利于降低企業經營風險，減輕政府負擔，保證項目實施效率，促進民營企業的發展。

關鍵詞：公共自行車系統；PPP模式；政府采購；優勢分析

中圖分類號：F572 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2012）06-0088-05

一、引言

近年來，為節約道路資源、減少環境污染、緩解“市民出行難”、有效銜接軌道交通，國內許多中大型城市正在實施公共自行車系統計劃，如北京、杭州、上海、廣州、武漢、重慶、成都等。這些城市的實踐表明，公共自行車已融入到城市居民的日常生活中，成為越來越多人所使用的便捷交通工具。城市管理者也開始重新審視自行車交通對城市所帶來的利好，并開始大力發展公共自行車交通系統。然而，公共自行車系統的建設并沒有一個特定的發展模式，在實踐中各個城市的建設模式有所差異，不同的建設模式會產生不同的實施效果，有必要對現有公共自行車系統建設的現狀進行分析和比對，尋找出更有利于系統發展的建設模式，為今后公共自行車系統的建設提供有益的參考。

二、公共自行車系統的定義及其優勢

（一）公共自行車系統的定義

公共自行車——Public Bicycle[1]，國外稱之為 自行車共享（Bike Sharing）、免費自行車（Free Bicycle），定義為個人、企業或者組織在社區、商圈、公交站點、旅游勝地等人流量集中的地方設立的自行車租賃點，為不同人群提供自行車服務，并根據騎行時間的長短收取一定費用（或是免費），以此服務體系和相應的自行車設施、道路為承載的客體，并形成一種新型的城市交通[2]。

（二）公共自行車系統的產品屬性

產品屬性決定其潛在的提供方式，現有文獻沒有明確公共自行車的產品屬性，只是含糊的冠其“公共”二字，從而無法明確其具體社會提供方式。故本文從公共物品理論和項目分類理論入手，逐步引導出公共自行車的性質歸屬。

首先按照公共物品理論，對于使用者來說，只有通過辦理誠信卡或者繳納押金才能使用該項服務，排斥了那些非會員的進入。由此供給成本有了一定程度上的補償，而且不同的服務具有不同的價格，形成了一種價格排他的公共物品，所以PBS具有排他性；其次，就受益范圍之內的使用者而言，在沒有出現擁擠現象之前，大家享用的效用相同，即公共自行車服務具有非競爭性，增加一個使用者并不會影響他人對該服務的消費數量。綜上所述PBS是具有非競爭性但具有排他性的可收費物品，即準公共物品。

更進一步來看，現今還沒有理論將公共自行車歸入到城市公共交通系統的范疇當中，但是按其趨勢，未來城市公共交通系統主體結構為常規公交系統、輕軌系統、地鐵系統以及與之進行無縫銜接的城市公共自行車系統，四大城市公共交通系統的整合才能使交通暢通無阻。所以從項目分類理論出發[3]，公共自行車系統可以歸屬為城市基礎設施項目中的準經營性項目，因為它具有收費機制和資金流入的潛在利潤。初期通過政府資金補貼維持營運，待其機制逐步到位及條件成熟時即可轉變成純經營性項目。

（三）公共自行車系統的建設意義

城市交通中，公共自行車系統（PBS）的功能主要體現在[4]：

1. 服務于短距離出行。城市居民的短距離出行方式主要包括步行、自行車、公交車、小汽車[5]。自行車交通本身具有價格便宜、機動靈活、自主性大、可達性高、節能減排、節約道路資源的特點。因此，自行車交通相對步行和公共交通而言，擁有時間、空間上的優勢[6]，而公共交通無法抵達的城市角落自行車交通可以實現，因此在城市交通的短距離出行中，自行車交通的這些特點更加容易受到青睞。

2. 銜接常規公共交通。研究顯示，通勤者從出發點到換乘地點的步行距離都有一個閥值，若采取“步行+公共交通方式出行，一般換乘距離最多500m；若采取步行+軌道交通出行，則不宜超過600m[7]”。目前城市公共以及軌道交通所覆蓋的面積仍然不可能覆蓋到城市的每一個角落[8]。PBS將租賃點布設在居民住宅區、主要交通樞紐點，居民可以選擇先騎行到各公交站點然后再實現自行車+公共交通或軌道交通的換乘[9]，從而更有效的提高了公共交通工具的使用效率。

3. 服務于大型景區和大學校園。在城市附件的大型景區內，游客主要以慢行交通為主要交通方式，交通工具包括步行、自行車、觀光電瓶車。對于市內的景區，游客可以選擇自備自行車前往，而對于市外的景區，游客可以選擇坐車或者駕車前往景區，但自備自行車游覽景區則會顯得不現實。可以在景區內部設置公共自行車站點，向游客收取押金或者辦理臨時卡，并提供不同車型（情侶車、山地車等）滿足不同年齡人群的需求，則能夠方便游客的游玩。據了解杭州東湖、北京胡同游、漢口江灘、武漢東湖景區等旅游勝地均有類似服務。

高校校園占地越來越大，師生出行的復雜性也隨之增大，造成了高校內部交通管理的困難，建設高校公共自行車系統可以方便在校教師和大學生，進行校內外短距離學術、生活交流。租賃點一般設置在食堂、教學樓、宿舍、圖書館等人流量集中的區域，租賃點的管理工作設置為勤工儉學崗位，由學生值班，高校公共自行車系統一方面提供了出行的便利，另一方面也優化校內交通的管理。

三、國內公共自行車系統建設與發展模式

國內首先建成公共自行車系統是杭州市，隨后北京、上海、武漢、重慶等地也開始嘗試建設，并已獲得了一定的實施效果。至今已有27個城市已經完成了公共自行車系統的建設，其他一些城市也在積極地籌劃中。國內公共自行車系統建設呈現出以下特點：政府扶持力度大；各個城市發展軌跡趨同；投資規模大且建設速度快；自行車功能較為簡單（與國外相比），品牌形象單一。目前國內城市公共自行車系統綜合利用率最高是杭州市。

目前國內公共自行車系統建設模式有以下幾種基本形式：民營企業建設模式、政府傳統采購模式以及PPP模式（public-private-partnerships的縮寫，即公私合作關系）。

（一）民營企業建設模式——北京、廣州

在該模式下，民營企業對公共自行車系統的投資、建設、運營、管理工作自行負責，項目產生的收益由民營企業所有，政府不提供任何的補貼，民營企業為了維持經營一般采用收取租金和高額押金、出售網點車棚廣告的方式運營。典型案例有北京和廣州地鐵站的自行車系統。2007年起，北京共有4家主要的自行車租賃公司，分別為甲乙木、貝科藍圖、方舟以及永久，每個公司都有自己所劃分的經營范圍，前三者以盈利為目的，由于北京城區對廣告的限制，公司收入主要來源于租金，而永久公司則以推廣公司形象為目的，免費提供自行車租賃服務，由于資金短缺和缺少政府支持，至今北京的私營租賃自行車系統大多數已撤出市場。在廣州中心城市內，沿地鐵站口展開布點的廣州公共單車由與市環保局合作的一家民營公司經營，政府對它并沒有提供財政補貼，自主經營，自負盈虧。

（二）政府傳統采購模式——佛山、杭州

由于此類公用事業項目的投資期較長，價格具有公益性，私人部門不愿意參與經營，導致市場失靈時，政府就會將公用事業項目交給其直屬事業單位或者建立國有企業經營。政府為主要的投資者、決策者和風險承擔者。

公共自行車系統被當成政府所提供的公共服務，政府通過公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價和國務院政府采購監督管理部門認定的其他方式采購。在這種模式下存在三種不同的方式：（1）政府投資，由政府行政機構直接經營管理。例如佛山市專門成立了禪城區公共自行車管理辦公室對自行車項目進行管理和運營；2007年北京在宣武區部分社區內建成了一批“便民自行車”服務點，街道和區政府出資購買自行車，為全區108個社區配置了自行車，并分發到各個街道和社區，由居委會負責管理。（2）政府投資，設立國有獨資企業進行經營管理，。杭州是這種模式的典型案例。2008年杭州市公共自行車交通服務發展有限公司（杭州公交集團旗下的子公司，屬于國有資產獨資公司）在市政府的引導下，開始建設PBS，公共自行車租賃系統的硬件設備、軟件開發等先期投資均由政府財政啟動，政府一次性提供投入1.8億元資金支持、貼息貸款達到2.7億元，采用“四結合、一公示”的方式為公司提供了用地、自行車路權等多方面的保障。同時技術支持方面，企業也與浙江大學組成了技術研究小組，專門負責研究與PBS有關所有技術問題。（3）政府部門出資，經過招標程序將項目委托于專業自行車公司建設并且經營，方式為簽訂租賃或是特許合同。廣州大學城內的公共自行車由廣州大學城管委會通過招投標形式委托一卡通公司經營。

（三）PPP模式建設——上海

PPP模式下，首先由政府發起項目，對項目的預期目標、質量標準、責任分配等有完整的政策框架，對參與各方進行指導和約束；在此基礎上政府對項目進行招標，一般情況下，民營企業以特許經營的方式與政府合作，進行項目的計劃、融資、基礎設施采購與建設，并承擔項目的運營管理，準公共項目所帶來的收費歸民營企業所有。在這個過程中，會有相應的行業協會對項目的整個過程進行監督，而政府根據項目運營的情況可提供財政補貼[10]。PPP模式下，企業承擔了更大的風險，而政府只起到了引導、支持和監督的作用，但是與民營企業單獨建設的風險不同，在PPP模式下，政府和企業簽訂的合作協議會合理安排雙方的風險。

上海市軌道交通和上海永久集團的PBS合作項目就是這方面的典型案例[11]。上海永久集團分別與上海市張江高科技園區管理委員會和閔行區政府合作，在地鐵沿線建設公共自行車項目，該項目采用“政府部門牽頭、民營企業運營”的方式，即政企合作模式，其中政策和土地支持由上海市地方政府提供，系統的建設和運營管理由上海永久集團負責，政府和企業共同分擔運營中的風險。

四、公共自行車系統建設模式比較

上文提到，國內公共自行車系統主要有三種建設模式，分別為民營企業運營模式、政府傳統采購模式、PPP模式，而實踐中現在越來越多的城市在建設公共自行車系統時運用的是PPP模式，因為PPP模式建設在投資資金到位、項目運營、政府支持、風險分擔上最具優勢[12]，而前兩種模式有其明顯的缺陷，原因如下：

1． 民營企業提供模式呈現的問題。由于公共自行車系統本身投資大、建設規模廣、收益慢、經營成本較高，民營企業承擔建設會出現以下問題：首先，民營企業的投資出發點是利潤，如果公共自行車系統項目不能為其帶來足夠的利潤回報，民營企業很可能會退出市場。北京市4家民營企業的失敗案例就能證明這一點。（但是在小規模建設區域化的自行車租賃項目是能夠成功的，例如杭州市西湖景區早在2005年左右就在景區設置了自行車租賃，方便游人使用，實施效果較好）。其次，公共自行車運營企業通過提高價格獲取利潤的市場行為，會在一定程度上喪失該項目的公益性，例如北京私人公共自行車的收費為5元/次，相對其他城市的自行車租賃價格稍高，而且也高于普通的公交費用，這種定價方式自然不會受到市民的青睞。再次，民營企業在土地審批上存在困難。

2． 傳統政府采購模式呈現的問題。作為準公共物品，政府傳統采購模式是較為普遍的提供方式。在政府政策和財政的依托之下，項目的各項流程如可行性論證、資金到位、土地審批、部門協調等方面會較為快捷、簡便，政府良好的信用程度是項目順利開展的關鍵。

政府采購會存在以下缺點：首先涉及到政府的角色問題，在項目實施中，政府既是經營者又是監督者；其次政府無法解決由市場造成了各種失靈，從而產生效率低下；再次近幾年城市基礎設施的財政撥款較少，公共自行車系統后期的運營費用較高，會造成地方政府財政壓力較大。所以長期來看，由政府傳統采購模式提供準公共物品的方式會逐漸減少，尤其是公共自行車系統與公共交通的運營相類似，后者在民營化的改革進程已經漸漸地脫離政府采購方式，完全市場化。

3． 應用PPP模式建設公共自行車系統的優勢。在實踐中，PPP模式的運行具有三個重要特征：目標一致的伙伴關系、利益共享和風險分擔[13]。首先與其他關系相比，該模式的獨特之處在于項目目標一致，在政府和企業建立合作的基礎上，雙方力求以最少的資源實現更多的公共產品或服務；其次是強調利益共享，需要明確的是由于PPP項目都是公益性質的，不以利潤最大化為目的，政府并不是與企業分享利潤，而是監督民營企業在項目實施中獲取超額利潤；第三是利益和風險是共存的，在政府傳統采購模式中，政府通過向企業招標購買公共物品或者服務，其過程也存在二者合作的情況，但是當企業將物品遞交給政府時，其就不再存在風險，但是PPP模式卻使政府承擔更大的風險，民營企業風險較小，這樣能激活民營資本，使公益項目合理的運轉起來。

（1）公共自行車系統的產品屬性決定了PPP模式的適用性。PPP模式是效率與公平的結合，公共自行車系統提供的服務是準公共品，兼有純供給品和純私人品的部分特征，因此決定了其不可能完全通過市場來提供；如由政府來提供，供給效率較低，而PPP模式——政府主導，企業運營模式，既能保證了公共品提供的公平又改善了供給的效率。

（2）規避民營企業建設公共自行車系統的風險。PPP模式的核心原則之一，是以最低的成本獲得最佳的風險配置，通過最大可能的風險轉移，確保最大價值的實現。從現有的國內外公共自行車系統建設來看，運營維護風險所占的比重最大，而這部分風險大多由負責具體運營的民營企業來承擔，其擔負的成本較大。但是在PPP模式下，政府和企業所簽訂的合同將明確規定雙方的責任和義務，并合理安排了二者的風險負擔比重。

（3）減輕地方政府的財政負擔，提高項目實施效率。政企合作模式能夠保證資金來源的多元化，搞活民營企業的市場氛圍，在政府和市場的雙重監督下，運營企業會采取更多樣化的經營策略，實現盈利并減少對當地政府財政的依賴。民營企業與政府合作的投資目標還是以盈利為目的，它一方面享受自行車租賃所帶來的收入，另一方面獲得政府特許的廣告窗口廣告收入，在此目的的驅動下企業將會盡量降低成本、提高效率。同時在PPP模式下，政府給予私人投資者稅收、貸款等相應的政策扶持，也會激勵投資者，提高其建設和運營的積極性。

五、完善城市公共自行車系統的對策

應用PPP模式建設準公共物品具有一定的優勢，但在實踐中，PPP模式的應用并不是一成不變的，需要根據具體項目來決定其結構和實施過程。實踐中，PPP模式應用于公共自行車系統的建設也存在著許多問題，例如在系統建設期存在土地征用難、審批難的問題；運營管理期會出現責任不明、運營成本高、管理松懈以及監督不力等問題。我國在公共自行車系統的建設和管理中可以適度引進PPP模式,采取比較科學的具體形式,有效提高公共自行車系統的供給。主要對策和建議如下：

1． 明確政府部門的引導和協調作用。政府應明確自身在PBS服務提供中承擔引導和協調的作用，首先，政府的引導作用在于通過制定有效政策及具體措施,促進公私合作關系，形成風險共擔、利益共享的模式，政府應變成項目的組織者和促進者,而非全部資金的供應者和經營管理者。其次，政府的協調作用在于，公共自行車項目具有公益性、網絡性、覆蓋區域大的特點，因此需要與不同地區、不同公共部門開展合作，建立公共部門內部的協調機制，這樣才能夠避免一些自行車租賃點征地難、審批難等問題，以保證項目的順利實施。

2． 建立相關法律法規合理分擔風險。PPP模式的運作需要在法律層面上對政府和民營企業在公共自行車系統建設中承擔的責任、義務和風險進行明確界定,保護雙方利益。在國外，PPP模式已建立了相對完善的法律體系，如英國、美國、澳大利亞、加拿大、韓國、日本等針對PPP模式建立了適合本國的法律法規。而在我國PPP模式起步不久，在立法方面存在許多的問題，目前的法律法規不能完全適應PPP模式的發展，對于民營企業介入公共自行車行業發展缺乏相關的法律法規。相關部門應加緊這方面的立法，充分調動起我國民營企業投資城市公共自行車行業的積極性。

3． 建立服務監管與資源配置聯動機制。針對企業在運營過程中管理松懈、運營不當、補貼一刀切等問題。應該及時建立服務監管與資源配置掛鉤的聯動機制，有利于政府對企業進行監督、激勵和指導。首先政府主管部門應該建立公共自行車運營、服務的標準體系，例如運營時間的設定、自行車質量、服務態度等，從而對企業的運營有參照作用；其次政府通過對企業運作的各項標準進行對比和考察，制定相關的補貼，例如，政府部門可以定期地進行公共自行車滿意度調查來獲取市民對企業服務的滿意程度，從而制定相關的激勵或者懲罰措施；再次因為公共自行車技術和服務在不斷改進，所以其聯動機制應該是動態的，需要不斷優化，動態監督。

4． 大力宣傳推廣公共自行車項目，倡導市民低碳綠色出行。目前低碳、綠色的交通理念還沒有深入人心，許多人認為公共自行車項目可能只是政府的政績工程，不能達到預期的環保效果；企業在推出服務的過程中不注重實際效果的展開，宣傳環保的力度不夠，造成許多市民并不知道該項服務的存在和作用。筆者認為，首先運營企業應該加強對服務的推廣，措施包括：（1）應努力把所提供的服務有形化，如加強公共自行車服務設施的建設，通過圖示或錄像對服務過程進行展示等；（2）設立服務的具體標準，便于使用者對服務質量的評估，如服務時間、次數、服務的人數等；（3）公布消費者滿意指標及滿意率，如對節能效果、服務環境、服務態度等的滿意情況；（4）鼓勵消費者親自參與，如消費者之間互相幫助指導等；（5）開展聯合服務，如與學校或社區聯合等[14]。

六、結語

低碳城市是未來城市發展的主要方向，在這一理念指導下，城市公共自行車系統將有很大的發展空間，它可以改善人們的出行條件，對小汽車的過度使用起到一定的抑制作用，從而降低能耗和污染，為城市居民創造良好的生活環境。在發展公共自行車系統的過程中，選擇合適的模式很重要，研究認為，運用PPP模式建設公共自行車系統在風險分擔、利益共享和運行效率上優于其他建設方式。但利用PPP模式建設公共自行車系統的同時，政府要適時轉變角色，加大監督和宣傳力度，才能使PPP模式在系統建設中產生很好的應用效果。

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責任編輯、校對：關 華