論我國機場管理模式的改革

石玉軍

機場是民航業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施，是銜接民航運輸市場供給和需求的紐帶。機場的建設(shè)、運營和管理對國家利益、社會安全等具有重要的意義。

一、機場的界定及行業(yè)屬性

機場是指可供飛機起飛、降落、滑行和停放的場地和有關(guān)建筑及設(shè)施的總稱。機場分為軍用機場、民用機場和軍民合用機場。民用機場包括:為航空運輸使用和服務的定期航班民航運輸機場，為工業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)飛行使用的通用航空機場，為飛機研制、維修后進行試飛的工廠用機場，為培訓民航飛行人員的學校機場。本文研究對象是定期航班民航運輸機場。民航機場是民航系統(tǒng)三大部分（政府部門、民航企業(yè)、民航機場）的重要構(gòu)成，是民用航空和整個社會的結(jié)合點，是一個地區(qū)的公眾服務設(shè)施。民航機場具有以下三種屬性。

(一)壟斷性

機場占用大量土地資源，建設(shè)投資巨大，有一定的超前性，具有規(guī)模經(jīng)濟效益。同時在保證安全等方面的專業(yè)技術(shù)要求很高，具有很高的進入壁壘。因而，機場行業(yè)是典型的自然壟斷行業(yè)之一。

(二)具有準公共品的特性，兼具公益性和私人性

由于公益性目標的存在使得利潤最大化不可能作為機場的唯一目標，當企業(yè)目標與社會目標出現(xiàn)沖突時，必須二者兼顧，需要政府承擔更多的社會責任進行干預或補貼。

(三) 安全性

機場的運營實體是國家空防安全的一個重要組成部分，與公眾利益和國家利益密切相關(guān)，需要各級政府履行經(jīng)濟管理職能。

二、國外的機場管理模式

目前，國外機場的管理模式大體可劃分為美國模式、歐洲模式、日韓模式。

(一)美國模式

美國模式的典型特點是不以營利為目的。以美國為代表，包括加拿大、巴西等在內(nèi)的部分國家把機場定位為“不以營利為目的、為社會提供公益服務的公共產(chǎn)品，是城市基礎(chǔ)設(shè)施”。這一定位，使機場的管理模式具有十分鮮明的特點：機場歸政府所有，由政府負責投資、建設(shè)和管理，是典型的公營模式。

(二)歐洲模式

歐洲模式分為傳統(tǒng)歐洲模式和現(xiàn)代歐洲模式。傳統(tǒng)歐洲模式以法國為代表。法國民航機場的管理模式包括三種：一是中央政府直接管理，主要為中小型機場；二是特殊的國有公共企業(yè)，即地方公營企業(yè)，主要有巴黎機場集團公司和巴賽爾-牟羅茲機場公司；三是承租和租賃經(jīng)營。現(xiàn)代歐洲模式以英國為代表，典型特點是企業(yè)化和私有化。機場是企業(yè)型的，機場通常利用其自然壟斷優(yōu)勢，投入大量的人力、物力、財力，全面開發(fā)、運營機場業(yè)務，力爭為所有顧客提供所有的服務，目前大部分服務都由機場自行提供。

(三)日韓模式

日韓模式的典型特點是劃分等級，區(qū)別對待。根據(jù)《機場發(fā)展法》，日本的公用機場分為一、二、三類3個等級，機場建設(shè)開支中政府所占份額以及政府對地方公共團體的補貼率根據(jù)每個機場的等級不同而異。雖然政府是機場建設(shè)的投資主體，但與歐洲的企業(yè)型機場類似，日本機場也在保障航班安全運營的基礎(chǔ)上，追求收益的最大化。韓國16個機場中有15個由韓國機場管理局負責營運，屬公營企業(yè)。仁川機場是唯一的由仁川國際空港公社管理的機場，是韓國政府實行企業(yè)化的嘗試，機場內(nèi)的商業(yè)設(shè)施和設(shè)施維護主要采用委托外包的經(jīng)營模式，機場當局負責管理設(shè)施的出租。

三、中國機場的管理模式和改革

中國的機場管理模式經(jīng)歷了由軍事管理轉(zhuǎn)變?yōu)橛芍袊窈娇偩种苯庸芾恚娇展尽C場、航管、油料、省民航管理局合一，到5家逐步分開，機場作為企業(yè)下放由地方政府管理即機場屬地化的一個過程。由于各地經(jīng)濟發(fā)展的差異性，目前，在政府的主導下，各地逐步形成了各具特點的管理模式，具有代表性的管理模式有：

(一)首都機場集團化模式

北京首都國際機場是中國地理位置最重要、規(guī)模最大、設(shè)備最齊全、運輸生產(chǎn)最繁忙的大型國際航空港。1999年10月，北京首都國際機場將其業(yè)務、資產(chǎn)和負債進行分離和重組，組建了北京首都機場集團公司，并作為獨家發(fā)起人設(shè)立了北京首都國際機場股份有限公司，于2000年2月1日在香港上市。2002年12月28日，經(jīng)民航總局批準，北京首都機場集團公司、北京首都國際機場股份有限公司、天津濱海國際機場、中國民航機場建設(shè)總公司、金飛民航經(jīng)濟發(fā)展中心、中國民航工程咨詢公司共同組建首都機場集團公司。擁有機場管理、機場建設(shè)、投資融資、酒店旅業(yè)、服務保障等5個業(yè)務板塊。

(二)上海機場“一市兩場”的“模塊式”模式

上海是中國大陸同時擁有兩個民用國際機場的城市。一座是浦東國際機場，一座是虹橋國際機場，分別位于城市的東西兩側(cè)。為了適應“一市兩場”的上海空港運行新格局，1998年5月28日，經(jīng)上海市人民政府批準，組建了上海機場(集團)有限公司，統(tǒng)一經(jīng)營管理上海浦東和虹橋兩大國際機場。公司經(jīng)營范圍包括機場建設(shè)、施工、運營管理、與國內(nèi)外航空運輸有關(guān)的地面服務、對國內(nèi)外航空運輸業(yè)的投資及技術(shù)合作、咨詢服務、與機場建設(shè)相關(guān)的土地及房地產(chǎn)綜合開發(fā)利用、賓館以及實業(yè)投資。

(三)美蘭“投資多元化”模式

美蘭機場的最大股東是海航，它的經(jīng)營單位是海口美蘭機場有限責任公司。在投資上，海口美蘭機場有限責任公司是由民航中南管理局、中國航空油料總公司、海南省國際信托投資公司和海南航空股份有限公司共同出資組建，實行了投資主體多元化、所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離。

四、深化改革的建議

(一)機場改革需要加強地方政府的經(jīng)濟管理職能

機場的建設(shè)運營是交通運輸系統(tǒng)的重要組成部分，在國民經(jīng)濟發(fā)展中起到十分重要的作用。不僅滿足了使用機場的旅客、貨主的需求,同時有利于塑造良好的窗口形象，改善投資環(huán)境,增加地區(qū)就業(yè)機會,推動高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,促進地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。因而，地方政府在發(fā)展經(jīng)濟時，都把機場建設(shè)和管理作為經(jīng)濟管理的重要內(nèi)容。

(二)機場的定位與模式選擇

中國機場管理模式的選擇與機場定位密不可分，無論是公益性定位還是收益性定位都取決于中國各地的實際情況。這是因為中國地域遼闊，各地的經(jīng)濟發(fā)展水平、市場化程度、歷史傳統(tǒng)、思想觀念等都存在著很大的差異。總的來講，在那些以開發(fā)地區(qū)經(jīng)濟需求而建設(shè)運營的中小型機場，其較低的航空運輸吞吐量所帶來的航空性業(yè)務收入難以彌補機場運營成本，許多都是虧損的，但對地區(qū)交通和經(jīng)濟發(fā)展有極大的作用，甚至不可缺少。這些機場暫時還不能以收益性作為主要目標，機場的定位應更多地考慮公益性。而在那些經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，航空運輸吞吐量較大的機場，如首都機場、上海機場、廣州機場等，顯然可以取得更多航空性業(yè)務收入及非航空性(商業(yè))收入，其定位與管理就應該更多地從收益性的特征出發(fā)，同時也可以兼顧公益性，實現(xiàn)公益性和盈利性的統(tǒng)一。另外，在機場不同的發(fā)展階段兩種屬性也會相互轉(zhuǎn)化。當機場業(yè)務量處于較小的階段，非航空業(yè)務不發(fā)達，航空主營業(yè)務收入不能維持機場的正常運時，基本以公益性為主。

(三)設(shè)立機場地方公營企業(yè)

地方公營企業(yè)是地方政府當局憑借它對企業(yè)的所有權(quán)、控股權(quán)或管理條例，對其施加直接或間接支配性影響的企業(yè)，是政府實施有效規(guī)制最為有效的方式之一。因此，機場改革到位以后，地方政府應設(shè)立地方公營企業(yè)對機場進行管理和控制權(quán)。這是因為：第一，機場是一個城市乃至一個地區(qū)的重要門戶，是地方經(jīng)濟的組成部分；第二，機場交由地方管理，可以進一步發(fā)揮地方投資和管理機場的積極性，在建設(shè)管理機場方面，將民航總局的一個積極性變?yōu)槊窈娇偩峙c地方政府的兩個積極性。機場歸屬地方管理后，地方政府會加大對機場建設(shè)投資和政策扶植的力度，這樣會更有利于機場發(fā)展；第三，有利于發(fā)揮地方政府在機場建設(shè)和管理上的優(yōu)勢；第四，有利于機場獨立自主經(jīng)營，增強市場意識，轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制，加強管理，提高效益，實現(xiàn)公益性和收益性的統(tǒng)一。

(四)完善地方機場公營企業(yè)的相關(guān)法律

地方公營企業(yè)是特殊企業(yè)法人，不同于一般企業(yè)法人，它是法人，是企業(yè)法人，又是特殊的一種企業(yè)法人。一般法人受一般商法規(guī)制，或是直接受《公司法》規(guī)制，而公營企業(yè)則要受特殊法規(guī)制。有的國家如日本對公營企業(yè)是一個行業(yè)就制定一部特殊法來進行規(guī)制。特殊法不同于一般的公司法，它是以法律的形式規(guī)定了公營企業(yè)的特權(quán)，這是一般企業(yè)享受不到的待遇。目前，中國還處在市場經(jīng)濟形成時期，市場的法律法規(guī)還不健全，特別是關(guān)于公營企業(yè)法律到現(xiàn)在仍是空白，因而，中國隨著經(jīng)濟的發(fā)展和機場改革的深入，加快機場公營企業(yè)法的制定，明確地方公營企業(yè)在機場行業(yè)的法律地位，政府設(shè)立的目的和權(quán)限，以及私人資本引入方式、利益的分配和最終控制權(quán)等都是改革到位的客觀要求。從國外成功的機場改革的實踐來看，無論是美國的公營企業(yè)還是英國的私營企業(yè)，都在機場建設(shè)和管理方面有相關(guān)法律法規(guī)進行規(guī)制。今后，中國隨著經(jīng)濟的發(fā)展和機場改革的深入，地方公營企業(yè)需要在法律的框架下依法進行，限制濫用壟斷，從而降低制度的不確定性，促進投資的持續(xù)健康增長。

(作者單位：甘肅政法學院經(jīng)濟管理學院）