構筑經濟增長新基礎

張立群

2012年我國經濟增速預計將繼續回調，對此不應再以總量政策擴張謀求經濟增速回升。要以經濟增速下降、市場競爭壓力加大為契機，加快調整經濟結構、轉變經濟發展方式，深化改革。重點解決房地產市場需求不穩定，城市化進程滯后，產業結構調整遇阻，財產權益、責任不清，政府職責不到位等深層次問題，著力構筑經濟增長的新基礎。

把住、行為主的消費結構升級活動盡快引入平穩發展軌道

（一）住行為主的消費結構升級活動還將持續很長時期，是擴大消費、擴大內需的主導力量

當前和未來很長時期內，我國居民生活改善的重點仍然集中在住、行等領域。到2010年，我國千人汽車保有量約為52輛左右，而美國為950輛左右，日本為625輛左右。從這一比較看，我國汽車進入家庭尚處于起步階段，發展空間非常廣闊。到2010年末，我國城鎮人均住房面積為21.8平方米（建筑面積），而日本為42平方米（2008年），美國為74平方米（2000年），居住改善空間也非常廣闊。如果再包括城鎮化水平提高的因素，住、行為主的消費結構升級活動至少還要再持續10年以上。

（二）加快穩定住行需求是提高抗擊外部沖擊能力，穩定經濟增長的關鍵環節

2002年以來，住行為主的消費結構升級活動成為消費增長的主導力量。與汽車、住房相關的產品銷售額在社會消費品零售總額中占比超過50%。2009年以后，內需增長很大程度依靠政府投資特別是基礎設施建設投資支持，隨著刺激性政策退出，這方面的投資數量明顯減少。市場主導的內需特別是消費需求增長能力提高，越來越具有關鍵作用。隨著住房、汽車需求的波動，2011年以來消費增長率明顯降低，預計還將持續一段時間。即使2012年汽車需求回升帶動消費回升，預計消費也難以達到近五年的平均增長水平。2012年世界經濟可能更為低迷，不確定因素明顯增加，外需增長的不穩定性明顯加大。我們必須抓緊當前時機，加快引導住、行為主的消費結構升級活動進入平穩可持續發展軌道，鞏固內需增長的基礎。

（三）政策建議

1.將制度建設與政策調整密切結合，引導買房需求平穩可持續增長。對買房需求必須區別對待。住宅兼具居住和投資的雙重屬性，2002年以來房地產市場波動的主要原因，是住宅的投資屬性引起了買房需求的大起大落。穩定買房需求，最重要的是弱化住宅的投資屬性。而治本之策是加快完善相關制度，最重要的是開征房產稅和房產利得稅，對過多占有住房者征稅，對買賣住房獲得的利潤征稅。提高過多占有住宅的成本，壓縮住宅買賣的獲利空間。在加快建立制度的同時，對居住性買房需求應積極支持、合理引導。包括放寬以致取消限購政策、對按揭貸款的行政性管理政策等，使剛性、改善性等居住性買房需求逐步成為房地產市場需求的主導力量，提高房地產市場需求增長的穩定性和可持續性。

2.積極創造條件推動汽車進入家庭。努力使汽車進入家庭活動與城市建設和用車環境的發展大體協調，以鼓勵購車、限制排量、限制排放、限制使用為原則，完善和穩定家庭汽車購買、使用方面的政策，引導購車需求平穩可持續增長。

加快解決制約城鎮化進程的瓶頸問題

（一）我國城鎮化潛力巨大

城鎮化是支持未來中國經濟發展的最廣闊空間。按照第六次人口普查的數據，到2010年10月份，我國城鎮人口（按常住人口口徑統計）為6.67億人，城市化率為49.68%。從國際比較看，我國城鎮化率至少還要提高20個百分點。這就意味著還將有3億左右的人口要繼續由農村轉入城鎮。另外需要注意的是，按照戶籍計算，2009年我國非農戶籍人口為4.5億人，這意味著有2億左右的城鎮人口沒有城鎮戶籍，將這些人口轉變為城鎮戶籍人口，是城鎮化一項更為緊迫的任務。綜合考慮這兩個方面的因素，未來我國城鎮化還要使5億左右的非戶籍城鎮人口和農村人口轉變為城市戶籍人口。按照戶籍口徑計算，1978年到2009年的31年間，我國城鎮戶籍人口共增加了2.8億人左右，因此對我國未來城鎮化的任務絕不應低估，對由此帶來的經濟發展潛力絕不能低估。

（二）制約城鎮化進程的瓶頸問題主要有三個方面：戶籍制度、政府公共服務和城市發展長遠規劃

1.加快推進戶籍制度改革。城鎮戶籍制度改革已經探索了10年左右，目前的主要問題集中在與戶籍緊密聯系的公共福利以及就業機會的開放方面，在大城市最為突出。加快戶籍制度改革，最重要的是解決這些方面的問題。

2.以省會城市和計劃單列市為重點，加快提高城市政府公共服務能力。放開城鎮戶籍，必須加快提高城市政府公共服務能力。可考慮與城鎮戶籍制度改革同步，在大城市重點突破，加快政府公共服務能力建設。2009年直轄市、省會城市、計劃單列市（共計35個城市，占地級以上城市數量的12.2%，占全部城市數量的5.3%）集中了戶籍人口的32%，從可得數據推論，這些城市估計集中了三分之一以上的非城鎮戶籍人口。以這些城市為重點推進戶籍制度改革和政府公共服務能力建設，具有較多有利條件，易取得較明顯效果。具體可考慮在中央政府支持下，以解決以上城市非城鎮戶籍人口的城鎮戶籍為目標，加快這些城市政府公共服務能力建設。在這一工作基礎上，整合規范政府公共服務制度的內容及標準，以立法的形式鞏固下來。城市政府要根據戶籍放開形勢下城鎮人口增長的具體情況，制定公共服務常規發展規劃，使城市政府公共服務能力的提高與人口向城鎮轉移的需要相匹配，保障城鎮戶籍制度逐步全面放開。

3.加快制定城市長遠發展規劃。城鎮戶籍的放開程度還取決于城鎮承載能力的提高速率。城市承載能力提高速率既取決于公共服務能力提高速率，也取決于城市基礎設施、住房等方面能力的提高速率。而制約后者能力提高的一個突出問題，是城市長遠發展規劃缺位。我國城市建設普遍缺少長遠規劃指導，使城市基礎設施建設效果打了很大折扣，嚴重制約了城市承載力和可持續發展能力的提高，抓好城市長遠發展規劃已經刻不容緩。

抓好城市長遠發展規劃應重點解決以下問題。第一，科學制定全國國土資源長遠規劃，在主體功能區的基礎上，根據人口、資源、產業、城市布局等因素對我國國土資源的遠景布局進行全面具體的科學規劃。第二，在國土資源規劃指導下確定各城市遠景發展目標，明確城市之間的相互關系。以此為基礎，編制各城市的長遠發展規劃。從未來城市人口規模（預計將超過9億人），以及人口流動特點（主要流向一線大城市）看，可能會出現一批幾千萬人口規模的超大城市，對這些城市的布局及功能特點要進行重點研究。第三，國土資源及城市長遠發展規劃形成以后，要經過人代會批準，作為法律文件執行，切實提高長遠規劃的嚴肅性。

建議由國務院組織各方面專家加快研究制定全國國土資源長遠規劃，指導各城市政府制定城市長遠發展規劃，將其作為政府“十二五”時期的一項重大任務抓緊完成并報人代會批準。依據這些長遠規劃，對全國性基礎設施（交通、能源、水利等）長遠建設任務由國務院提出分階段目標，適度超前、保證質量地加大建設力度；對各城市基礎設施（交通、給排水、電力、燃氣等）長遠建設任務由城市政府提出分階段目標，適度超前、保證質量加快建設。特別要保證質量地抓好城市地面以下設施，例如地下管廊（各種管道都可以安裝在里面）、地鐵、地下排水系統等設施的建設。對長遠規劃的實施情況，政府要向人民代表大會按期報告，認真接受審查監督。

加快推進產業結構調整

（一）住行為主的消費結構升級和城鎮化決定了工業制造業將繼續在產業發展中居于主導地位，重工業將繼續在工業發展中居于主導地位

未來國內市場需求的主要增長點，仍將是住行為主的消費結構升級以及城鎮化和城市基礎設施建設。這必然從市場需求方面帶動工業制造業和建筑業繼續快速發展，使其在產業結構調整中扮演主導的角色。住行為主的消費結構升級和城市基礎設施建設，將使國內市場繼續對重化工業保持較高需求，這就決定了未來較長時期內重化工業仍將是我國工業發展的主導力量。

（二）外向型經濟轉型升級和重化工原材料工業改造升級將使裝備制造為主的重加工業在工業發展中居于主導地位

從國際市場需求看，主要指向我國勞動密集型一般制成品。2001年后出口的持續快速增長，為我國勞動密集型工業產業補充了較多的國際市場需求，帶動這些產業加快發展。當前世界經濟正處于深刻轉型調整之中，面臨的矛盾和困難很多，可能陷入長期震蕩低迷狀態，我國勞動密集型產品的國際市場需求將處于收縮狀態。受其影響，預計我國勞動密集型輕型工業產業轉型升級活動將趨于活躍。隨著住行為主的消費結構升級逐步轉入成熟穩定階段，跟隨消費結構升級而發生的重化工原材料工業能力迅速擴張也將趨于平穩，轉型升級速率則會加快。所有這些轉型升級活動會增大對技術裝備的需求，帶動裝備制造業等重加工業加快發展。

（三）要素供給條件變化也將使重加工業成為產業結構調整升級的主導力量

從生產要素供給方面看，勞動力和物質資源要素成本的持續提高，推動企業資本有機構成加快變化，資本、技術替代勞動的活動會明顯增加，近年來我國東部地區已經出現了很多這類現象。這些活動也會擴大對技術裝備的需求，帶動裝備制造業發展。從國際方面看，美國為首的發達國家經濟將陷入長期低迷，其債務問題和伴隨的政府財政預算危機也將越來越嚴重。擴大高技術產品出口、加大技術輸出力度將是其不得不做出的抉擇，這將為我國加快技術引進提供有利條件，這也將推動我國裝備制造為主的重加工業加快發展。

（四）戰略性新興產業發展也將促進重加工業成為產業結構調整升級的主導力量

我國瞄準世界產業發展未來而著力培育發展的戰略性新興產業，會與重加工業的發展相互促進，從而形成用信息生物技術提升工業化水平的后發優勢。這些也會推動產業設備更新活動，推動裝備制造為主的重加工業發展。

以上所述因素的綜合作用，就是使重加工業成為未來工業發展的主導力量，進而將在裝備制造業加快發展中全面提高我國工業制造業的裝備水平，推動我國從制造業大國走向制造業強國。

（五）推進產業結構調整升級關鍵在于解決體制機制弊端

當前產業結構調整面臨的主要問題是：第一，在傳統產業兼并重組、改造升級活動中如何保持企業和產業活力，如何完善企業的市場退出機制？第二，活力比較強但資金技術條件較差的中小企業如何比較順暢地向重化工業特別是重加工業轉移？第三，在市場需求約束增強時，如何完善企業體制與機制，使其適應競爭加劇的市場環境？第四，如何將要素和資源集中到產業結構調整和實體經濟發展方面？解決這些問題，最根本的是要加大改革攻堅力度，加快解決體制機制弊端，完善我國社會主義市場經濟體制。

加大改革攻堅力度

我國社會主義市場經濟的體制框架已經基本建立，目前的主要任務是加快完善社會主義市場經濟體制的基本規則，消除由體制機制弊端導致的經濟問題。改革的關鍵點是“規范財產關系、強化政府職責”，即加快建立和完善圍繞財產保有和使用方面的相關規則；加快建立和完善圍繞政府行政工作的相關規則。

（一）完善基于財產關系的基本制度規則

1.財產關系已經成為決定經濟行為的基本關系。改革開放30多年來，我國社會財產分布格局已經發生深刻變化。基于財產保有和使用的相關規則，已經成為決定經濟活動責、權、利關系的基本規則。首先居民家庭財產規模擴大，占GDP比重大幅度提高。其次，非國有經濟比重大幅度提高。我國社會財產分布結構已經由國有為主轉變為國家、居民、企業多種所有并存的格局，在此基礎上，財產保有與使用的各項規則，對經濟活動已經具有基礎性、決定性作用。

2.完善財產保有規則的重點是提高財產安全性和對不動產征稅。我國已經制定和頒布《物權法》，形成了財產保護的法律基礎；也正在進行房產稅試點（房產利得稅也要加快開征）。這些將形成財產保有方面的基本規則框架，重要的是加快落實，提高法律的執行力。

3.完善財產使用規則的重點是保障財產使用權益、明確財產使用責任。最重要的是加快制定完善實業投資法、證券投資方面的法律法規、破產法和不動產保有買賣方面的法律法規。

制定實業投資法，對各類財產性資金向實體經濟的投資從法律上予以保障和支持，限制投資的范圍應局限于企業生產對外部環境的影響。例如噪音、污染物等；生產過程的安全及產品和服務的安全性等方面。

修訂完善證券投資方面的法律法規，在證券法、證券投資基金法基礎上，進一步修訂完善關于證券投資的法律法規，明確證券投資人的財產權益，從法律方面切實保障投資者財產權益。強化上市公司對股民的責任，規范資本證券市場運行秩序，促進上市公司法人治理結構完善。

完善和嚴格執行破產法。要明確企業破產的相關標準，嚴肅進入破產清算程序的強制性。出現資不抵債等現象的企業，要依法進入破產清算過程，對逃債、轉移財產等逃避破產的行為要切實追究法律責任，從嚴懲處。要從社會信用體系方面披露監督這類行為，使其付出高昂的信用代價。

財產關系的明確將有效限制政府對經濟活動的過多干預，提高市場對生產要素配置的調節能力，激發全民的創造激情。

（二）完善政府行政工作的相關規則

財產規則的完善將使經濟活動進一步轉移到市場調節的基礎上，與此同時，政府行政工作的重點是承擔好公共服務、社會管理和基礎設施建設等三大職責。政府職能改革的重點是規范和強化職責，建立相應的監督約束和懲處機制。

1.強化政府的公共服務職責。

“十一五”規劃以來，政府公共服務得到越來越高的重視，公共服務水平較快提高，但與政府應該履行的職責目標比較，差距仍然較大。最為重要的是，政府公共服務工作總體仍缺少明確可檢查的標準，還沒有成為各級政府必須完成的約束性指標之一，特別是還沒有相應的問責和懲處機制。應該盡快確定各級政府公共服務方面的責任標準，并對社會公布，嚴格約束政府按照標準履行公共服務職責。加快研究建立可測度檢查的年度公共服務考核指標體系，并建立相應的問責懲處制度。

2.強化政府的社會管理職責。

高效透明的社會管理，對維護市場經濟秩序，保持社會和諧穩定至關重要，是政府必須承擔好的重大職責。對此也應該研究制定可檢查測度的標準體系，對社會管理各項職責制定可檢查的標準并對社會公布。由于政府社會管理廣泛關系著社會成員的基本利益，可考慮結合這些標準建立相應的社會評價制度，將評價結果作為對政府政績考核的重要內容。

3.強化政府的基礎設施建設職責。

最重要的是要依據經濟發展長遠規劃，有計劃、分步驟、高質量地推進基礎設施建設。要切實解決政府基礎設施建設方面行為短期化的問題，解決規劃趕不上變化、隨意改變規劃的問題。要根據規劃目標，明確各級政府任期內的基礎設施建設任務，對基礎設施建設項目要建立嚴格的審計驗收制度，對政府基礎設施建設項目的責任要建立終生追究制度。

（作者為國務院發展研究中心宏觀經濟研究部研究員，貢森、王忠宏、魏際剛、任澤平等對本文亦有貢獻）