對學前教育發展形勢與問題的思考

朱顏

為了推動各級各類教育事業均衡發展，切實解決“入園難”、“入園貴”這一涉及國計民生的普遍性問題，在2010年召開新世紀第一次全國教育工作會議之際，黨中央、國務院相繼出臺了《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010～2020年）》、《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》，對當前和今后較長一段時期發展學前教育事業進行了總體規劃和部署。要求全國各省、自治區、直轄市首先要以縣為單位編制發展學前教育三年行動計劃（2011～2013年），并報國家教育體制改革領導小組辦公室備案。明確地方政府是發展學前教育的責任主體，同時要求地方政府立即著手制定規范指導本地科學發展學前教育的系列政策制度和法規，由此推動我國學前教育正式步入了發展的快車道。

長期以來，作為基礎教育重要組成部分的學前教育，始終處于教育事業的邊緣地帶，相對于中小學教育、職業教育和高等教育的發展明顯滯后，成為名副其實的教育“短板”。究其根本原因，主要有兩個方面：一是長期以來國人普遍對學前教育的科學性和重要性認識不到位，導致思想上的忽視和輕視；二是受基本國情制約，我國是世界上最大的發展中國家，人口眾多，學前兒童數以億計，學前教育基礎薄弱，推動發展需要大量人財物的投入，國家和地方政府遲遲難下決心。到2009年，我國學前教育的基本狀況是：幼兒園總量與適齡兒童總量相比嚴重不足，學前三年毛入園率僅為51%；區域發展不均衡，城鄉差別大，農村幼兒入園率低于城市近30個百分點；民辦園遠多于公辦園，獨立建制的公辦園占比極少，大量缺乏監管的民辦無證幼兒園長期存在；相當一部分幼兒園辦園條件簡陋，嚴重不達標；幼兒教師緊缺，隊伍不穩，質量偏低；經費無保障，收費畸高，缺乏規范；監管薄弱，甚而缺位。

近年來，隨著經濟社會的發展，廣大民眾的入園需求不斷增加，“入園難”、“入園貴”問題日益突出，成為群眾反映強烈、社會高度關注的重大民生問題，并因此最終促使國家做出大力發展學前教育的決定。

姑且不論這是我國學前教育“遲來的春天”，還是正當其時，但是可以肯定地說，學前教育尤其是幼兒園教育發展的嚴重滯后與其作為我國學制起點的正規國民教育的地位不相符，與其他各級各類教育事業的長足發展不相稱，因此隨著國家經濟實力的不斷增強，不失時機地推進學前教育事業的科學發展已是勢在必然。而正確認識和把握當前及未來我國學前教育的發展形勢，正確看待和處理發展中的困難和問題，則是推動學前教育事業健康持續發展的關鍵。

筆者通過研究認為，這次國家做出大力發展學前教育的決策和部署有以下幾個顯著特點：一是把發展學前教育作為貫徹落實《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010～2020年）》的有機組成部分，與以往單獨提出和推動某項教育改革發展有所不同，更加突出各級各類教育事業均衡聯動發展的理念；二是由中央人民政府即國務院而非教育部啟動部署，自上而下調動中央各部委、地方各級人民政府及其職能部門分工負責，協同行動，可謂規格高，威力大；三是注重遵循學前教育科學發展規律，兼顧數量與質量，規模與效益，追求學前教育健康持續發展。為此，教育部先后頒布和下發了《幼兒園教師專業標準（試行）》、《教育部關于規范幼兒園保育教育工作防止和糾正“小學化”現象的通知》、《3～6歲兒童學習與發展指南（征求意見稿）》，制定并組織實施幼兒教師“國培”計劃；省級人民政府則負責編制并組織落實指導本省的學前教育三年行動計劃，制定完善相關制度和政策，使發展學前教育的各方面工作做到有章可依，有標準可對照；四是中央財政設專項資金，投巨資發展全國學前教育，僅“十二五”期間中央財政就計劃安排500億元支持中西部地區和東部貧困地區發展學前教育，這是新中國成立以來首次在國家層面上實施學前教育系列重大項目；五是國務院和地方各級人民政府成立專門機構和組織分別對全國和本地學前教育發展情況進行檢查督導評估，實行獎懲和問責制。從以上這些特點可以看出，國家在教育改革發展的決策方面更加成熟理性，更加求真務實。

從目前各省市自治區正在攻堅落實的學前教育三年行動計劃來看，基本大同小異，概括起來，主要目標和任務是：逐年批量新建和改擴建幼兒園，其中以政府財政投建公辦園為主；加大對幼兒園保教人員的培養培訓力度；扶持改造民辦園；制定完善相關制度和政策，主要涉及經費投入，辦園標準，督導評估，幼兒園收費管理，幼兒師資培養培訓，幼兒園編制以及獎懲問責等方面。

按照《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010～2020年）》制定的學前教育事業階段性發展目標，到2015年全國適齡兒童學前一至三年毛入園率將分別要達到85%、70%和60%，而各地的學前教育三年行動計劃關于學前一至三年毛入園率指標最終都不低于上述比例，如果都能得以落實，國家“十二五”學前教育發展的入園率目標則可以提前實現。

然而，在看似形勢一片大好的情況下，我們更應保持清醒的頭腦來看待和對待當前和今后我國學前教育的發展問題。筆者認為，制約學前教育發展速度、質量和水平的關鍵因素不是政策和制度，而是人的認識、思想、精神、行為以及客觀現實。因為政策和制度既是由人制定的，也是人的認識、思想和精神的反映。學前教育之所以長期停滯不前，歸根結底還是由于人們尤其是決策層認識不到位重視不夠所致。因此，首先要解決好思想認識層面的問題，樹立正確的學前教育觀和學前教育發展觀，以此為指導，立足于國情、省情、縣情、鄉情，一切從實際出發，以高度負責的精神，認真進行調查研究，遵循規律，科學決策，真抓實干，不斷克服和解決發展中的困難和問題，才能推動學前教育的科學發展。

一、正確認識學前教育的性質和地位，重視學前教育的發展

學前教育是國民教育體系的重要組成部分，是重要的社會公益事業，是基礎教育的起始階段，可以說是基礎教育的基礎。三年制幼兒園教育是我國現行學制的起點，屬學校教育系統，雖有別于正規的學業教育，但同樣是正規教育范疇，對3～6歲幼兒施行科學保教，絕不僅僅是幼兒家庭的責任，也是現代國家和政府的責任。腦科學、兒童心理學和兒童生理學的研究早已揭示了早期教育的重要性，因此國家應從民族和未來的高度重視發展學前教育。

二、以科學發展觀為指導，推動學前教育發展

科學發展觀的第一要義是發展，核心是以人為本，基本要求是全面協調可持續，根本方法是統籌兼顧。學前教育是一項復雜的事業，涉及眾多的層次、類型，涉及眾多的利益群體，涉及眾多的機構和組織。發展學前教育，就應該以科學發展觀的理念和方法來統籌解決發展中的問題，實現學前教育的可持續發展和均衡發展。

1. 端正辦學思想，實現幼兒教育科學化、規范化，不斷提高教育質量和管理質量。當前，幼兒園應努力克服幼兒園教育小學化傾向，轉變教育思想模式，密切師幼關系，科學合理安排幼兒一日生活，創設適合幼兒游戲、探究、交往的環境，落實游戲作為幼兒基本活動形式的地位，使幼兒園真正成為幼兒健康成長的樂園。入園率雖然是衡量學前教育發展水平的重要指標，但真正代表學前教育發展水平的還是教育質量。

2. 用科學發展觀的思想方法統籌處理學前教育發展中的各要素，注重學前教育的均衡可持續發展。要時刻注意克服以往“運動式”和“一陣風式”的改革發展的不良習慣，避免脫離實際的急躁冒進和形式主義，不搞樣子工程、政績工程；戒除只講數量、不講質量，只顧眼前、不顧長遠的功利思想。地方各級政府應切實擔當起發展一方學前教育的主體責任，積極行動，迎難而上，把發展學前教育作為一項長期的基本工作，三年行動計劃只是一個強力開端，要消除那種畢其功于一役的思想。

3. 堅持用科學發展觀的思想方法研究、破解發展中的難題。當前發展學前教育的主要任務，就是集中力量盡快解決或緩解人民群眾反映強烈的“入園難”、“入園貴”問題，切實提高學前教育質量。由于學前教育基礎薄弱，各地在落實三年行動計劃過程中必然會直面許多需要“硬碰硬”的難題。之所以稱之為難題，是因為這些問題大都涉及眾多復雜因素，各種問題交互影響，解決起來不僅需要調動多方資源，而且需要通盤考慮，系統解決。難題主要集中在以下四個方面：

（1）幼兒園建設和布局：按照中央“廣覆蓋，保基本，多形式”和保證幼兒就近入園的原則，根據各縣區鄉鎮人口分布和密度科學規劃，合理布局，新建和改擴建公民辦幼兒園，各地政府要保證建設用地和經費需要，保證建設質量和規格達到基本要求，各幼兒園的規模應與其覆蓋的人口數量相適應，既要能夠滿足服務區幼兒入園的需要，又要避免閑置和浪費。

（2）經費：主要包括基本建設經費、人員經費和幼兒園正常運營經費。過去各地用于發展學前教育的經費在整個教育經費預算中的比例微乎其微，現在按照中央的要求，各級政府要將學前教育經費列入財政預算，不僅要承擔起大量新增公辦園費用，還要以獎代補扶持民辦園辦成普惠性幼兒園，改善辦園條件。作為一項長期的投入，對于一些經濟不發達、欠發達以及人口大省來說，確實是一個嚴峻的挑戰。只有堅持以政府為主導，各級財政統籌安排，多方籌措，開源節流，隨著經濟社會的不斷發展，逐步加以解決。

（3）師資隊伍：當前的主要問題一是編制極少，絕大多數幼兒園都是自聘教師；二是生師比過高，缺口巨大。2010年，全國現有幼兒教師114.4萬人，在園幼兒3000萬人，平均生師比為26:1，而合理的生師比上限應是15:1，照此推算，全國幼兒教師缺口達80多萬人，而未來幾年預計將有5000萬名適齡幼兒面臨上幼兒園，教師需求量更大；三是教師工作強度大，待遇偏低，缺乏保障，導致隊伍不穩定；四是無任職資格從教人員多，職業素質整體偏低，嚴重制約了學前教育質量的提高。針對以上問題，各級政府及相關職能部門應通過采取增加幼兒教師編制，加大學前教育師資培養培訓力度，嚴格實行教師資格和職業能力的考核認證等措施予以有效解決。