論行政調解在民事爭議處理中的作用

雷欣成

摘 要 近年來，醫療糾紛逐年驟增、醫患關系日益惡化、醫療糾紛引起的“纏訪”、“鬧訪”甚至暴力性等事件頻發，醫療糾紛難以妥善解決。嚴重影響醫療衛生事業的健康發展及社會的和諧。行政調解作為行政權介入民事糾紛解決的制度有著訴訟以及當事人協商制度所不可比擬的優勢。本文從行政調解對于解決醫療糾紛的優勢和我國現存的問題出發，著重論述醫療糾紛行政調解機制的改革和完善。

關鍵詞 醫患糾紛 行政調解 制度完善

中圖分類號：D92 文獻標識碼：A

The Role of Administrative Mediation of Civil Disputes

——Medical Dispute as the example

LEI Xincheng

(School of Humanities & Social Sciences, NCEPU, Beijing 102206)

Abstract In recent years, the medical disputes are more and more year after year, medical disputes caused a lot of troubles in the relationship of doctor and patient. What was worse, there have been violence and other events which are difficult to resolve. It has serious impact on medical and health development and social harmony. Administrative mediation as the intervention of administrative power in the civil disputes resolution system has incomparable advantages that other solutions don't have. This article set out the administrative mediation to resolve medical disputes the advantages and existing problems in China, come up with the idea about administrative mediation system reform and perfection from our national circumstances.

Key words medical dispute; administrative mediation; system perfection

當今社會處于深刻的轉型當中，社會利益關系的多元化反映到醫療衛生領域就表現為醫患關系的多元化，醫療糾紛大量出現。醫療糾紛已成為當前社會關注的焦點問題，在一定程度上已成為社會不和諧的重要因素。①現行法律中，2002年9月1日開始實施的《醫療事故處理條例》（以下簡稱《條例》）是目前我國處理醫療糾紛問題的主要法律依據。《條例》第46條規定：“發生醫療事故的賠償等民事爭議，醫患雙方可以協商解決；不愿協商或者協商不成的，當事人可以向衛生部門提出調解申請，也可以直接向人民法院提起民事訴訟。” 由此可以得出，我國對于糾紛解決采取的是協商和解、行政調解和民事訴訟三種途徑。行政調解作為其中重要的手段，是醫療糾紛能否得到合理解決的關鍵因素之一，因而要求我們對醫療糾紛調解制度的認識應當辯證客觀。

1 行政調解解決醫療糾紛的優勢

醫療糾紛雖有多種爭議處理方式以供選擇，但事實上，在社會中，訴訟并不是解決醫療糾紛最普遍的方式。據調查，醫療糾紛發生后，醫患雙方往往更愿意首先采用調解來解決之間的問題。調解制度之所以受到醫患雙方的歡迎，原因主要有以下三個方面：

（1）醫療糾紛調解制度符合我國國情。中國的傳統文化一向宣揚“和為貴”，老百姓“厭訟”、“惡訟”的思想較為普遍，一旦發生爭議，更愿意選擇調解。隨著現代社會的發展，調解制度不僅適用在像鄰里糾紛這樣的簡單普遍的民事爭議，而且他更趨于專業化，逐步涉入像醫療糾紛、知識產權等復雜性、專業化的民事案件之中，滿足社會多元化的需要。因此，在中國醫療糾紛調解制度有其存在的社會文化基礎和社會需求。

（2）行政調解的方式能更有效的解決醫療糾紛的矛盾。衛生行政部門比較了解醫院的業務和實際情況，而且它對醫療機構有管理和協調的權利，醫療機構及其醫務人員易接受其協調方式，解決糾紛可以做到有的放矢。調解員能在醫患之間曉之以法、明之以理、動之以情，以種種靈活的方法幫助當事人消除隔閡，分析醫療糾紛的癥結所在和雙方當事人的利益所在，提出可供討論的解決方案，并為他們之間開展談判進行協調和疏通，說服雙方當事人做出在現實情況下利益最大化的明智選擇。②

（3）行政調解程序靈活、效率高、成本低。行政解決在舉證責任、適用規范、運作程序上都具有更強的靈活性，可以克服滯后的法律規范在處理復雜多變的醫療糾紛時的不適應性。同時它也提高了糾紛解決的效率，免去了當事人支付高額訴訟費用的負擔。行政解決機制的引入也能很大程度上減少法院的訴訟壓力，節省司法資源，降低司法成本。如果雙方當事人在法定期限內對處理決定不提出異議，不向上級衛生行政部門提出復議申請，也不向當地人民法院提出訴訟，此時調解即產生法律效力，當事人雙方應當執行。如一方當事人不履行處理決定中的有關義務，另一方當事人可以向人民法院提出強制執行的申請。③

（4）行政調解機制滲透的是對“自治”、“協商”的解決糾紛的正當性的追求。作為獨立于民事訴訟之外的糾紛解決方式，行政調解的基本價值取向不同于民事訴訟的以當事人權利為導向，以利益為中心的判斷標準。它具有更大的靈活性，很大程度上依靠當事人自律，在糾紛解決過程中，通過利益與實力的交易和抗衡為當事人意思自治創造了更大的自由空間。④

然而，行政調解在醫療解決中也存在不足。下面，筆者將對行政調解的弊端做一詳細論述并提出完善的方案。

2 行政調解解決醫療糾紛的弊端

（1）醫療糾紛行政調解法律定位不明確，立法范圍過窄，調解機構缺乏積極性。由于目前我國尚沒有專門的法律來規范行政調解行為，學術上對于行政調解的認識也不統一，⑤所以在實踐中行政調解便處于一個“自我發展”的狀態。醫療糾紛的行政調解問題更加突出：第一，行政調解的范圍過窄。嚴格依據《條例》規定則只能調解已經定性為醫療事故的賠償爭議，而現實中這類爭議僅占醫療糾紛中的極少一部分。這樣既不利于患者權益的保護，也為醫療機構規避責任提供了空間。第二，《條例》對調解機構的組成和性質、調解人員的選任、調解的具體規則和時限等重要的程序均沒有作出明確規定，也沒有關于行政調解中行政機關職責的規定，更沒有當調解機構不履行調解職能時當事人救濟問題的規定。立法空白使得行政調解的操作性極差，且賦予行政機關過大的自由裁量權，難以保證調解的公正性和規范性。

（2）行政調解手段不能滿足患者對公正的追求。由于各種原因，我國衛生行政部門既是醫療衛生行業的監督管理機構，又是醫療系統的主辦機構。根據《條例》的規定，醫療糾紛的行政調解主要由醫療衛生行政部門來主持。因此，衛生行政部門出于行業保護和其他考慮，在處理醫療糾紛的過程中，難免會從本位主義出發，優先考慮保護自己的醫護人員和醫療單位的聲譽及經濟利益，存在“偏袒”或“隱瞞不報”等弊端，導致其權威性在患者(家屬)中大打折扣，公正性令人質疑。即使是無偏袒的行為，但基于行政調解機關的特殊地位，由行政機關做出的處理結論常會被患者或親屬認為有失公正，難以實現他們要求達到的利益。

（3）醫療糾紛調解制度并沒有真正的實現節省社會資源的功能。在行政調解方式上，當司法機關與衛生行政機構未形成合理協調時，衛生行政處理結果常被法院推翻，從而導致案件解決的拖延。患方往往認為衛生行政部門與醫院是一家，是“老子處罰兒子”，在心理上有抵觸情緒，達成的調解協議也難以得到自覺履行。因此使得醫療糾紛的當事人繼而求助于訴訟手段，這不僅導致當事人先前的成本投入的浪費，而且還要繼續投入時間、金錢等去等待一個結果。此外醫療糾紛本身的復雜性也導致了調解的低效率。醫學作為一門科學,有其自身的特點。在醫療活動中，患者所出現的不良后果到底是由于疾病本身的自然轉歸還是醫務人員的過失造成,現行的調解缺乏高效的事實發現機制。通過調查發現，在患方投訴的醫療糾紛案例中，最終進行醫療事故技術鑒定的案例非常少。其原因是與醫療事故技術鑒定需要耗費較長時間、患方對于現行鑒定體制信任不夠有關。在沒有進行鑒定的情況下，醫患雙方在醫方是否存在醫療過失、是否構成醫療事故的問題上難以取得共識，由此引起的分歧成了調解的重大障礙。對此，現行調解機制尚沒有辦法進行化解，調解耗時大大延長，調解效率無法提高，行政調解在很大程度上失去了高效率這一重要價值。⑥

3 完善我國醫療糾紛行政調解制度

第一，我國行政調解制度在醫療糾紛領域實施“難”，衛生行政部門積極性不高的一個重要原因是先天立法缺陷。筆者認為，首先應當針對醫療糾紛的特殊性進行專門立法，明確行政調解的行政司法法律性質和法律地位，確保“有法可依”；然后，完善現行調解程序，明確規定醫療糾紛行政調解的程序，規范行政調解行為，建立科學便捷的事實發現機制，提高醫療糾紛行政調解的可操作性和科學性。最后拓寬行政調解的適用范圍，把由醫療過失責任引起的除構成醫療事故以外的其他人身損害賠償也納入調解范圍，不必拘泥于糾紛的醫療事故性質。但調解也不是漫無邊際的，對于賠償的數額、賠償方式等可以進行調解，但按照相應的法律、法規和規章不適合調解的，如醫療事故的等級、對醫療機構及醫務人員的責任認定則不適用調解。

第二，在對醫療事故爭議進行調解的時候，必須遵循自愿原則、合法合理原則及效率原則，以保障醫療糾紛行政調解的正當性。所謂自愿，一是是否調解要取決于當事人的真實意愿，只有雙方都同意調解的才能開始調解，任何一方不同意調解，衛生部門不得強迫當事人調解。二是是否繼續調解要取決于當事人的真實意愿。在調解已經開始的情況下，任何一方不同意繼續調解，調解人就應當終止調解。另外，自愿還包括是否執行調解協議要取決于當事人的真實意愿。任何一方不執行調解協議，該協議就自動失效，調解人不得再強迫當事人執行。所謂合法合理原則，是指醫療糾紛的行政調解必須以合法為前提，即在現有的法律框架內進行，不得違背法律的禁止性規定或強制性規定。在法律沒有明文規定時，要符合合理性原則，不能違背公序良俗，兼顧雙方利益。所謂效率原則。行政調解本來就具有使醫療糾紛當事人擺脫曠日持久的訴累之優勢，所以其制度設計上在保證合法合理的前提下，要注重行政效率，在費用的收取上要盡量免收或少收，使其真正成為一條高效便民的糾紛解決之路。⑦

第三，確立中立性的醫療糾紛行政調解主體，加強調解員隊伍建設，提高醫療糾紛行政調解的公正性和權威性。行政調解的權威性和公信力來源于調解機構的中立性和調解人員的專業性。我們可以在衛生行政部門內部建立專門的調解機構，吸收專業醫師、專業法律人士、社會其他業外人士等參與調解或者設置專業調解員以保證權威性和公信力，真正實現醫療糾紛的分流，真正發揮行政調解的專業性和高效率優勢。⑧

此外，我們還可以建立醫療行業自治性組織及自律機制，使之承擔起參與醫療糾紛解決的職能。在許多國家和地區，醫療行業自治性組織在解決醫療糾紛方面發揮了明顯作用。一方面，醫療行業自治組織下設專門機構來處理醫療糾紛。例如，日本東京醫師會設立的醫療糾紛處理委員會就是專門處理醫療事故的醫事仲裁組織。⑨另一方面，醫療行業自治性組織還可代表醫療機構與保險公司訂立責任保險合同，參與調解醫療糾紛等。這些經驗都值得我們借鑒。

第四，著力構建人民調解、行政調解、司法調解相互銜接配合的“大調解”工作體系。三大調解制度各有各的調解領域，各有各的優勢和不足，建立三大調解制度的協調機制對化解沖突、建設和諧社會有重要作用。尤其是，在我國近年來行政調解與司法調解各自為政局面比較嚴重、行政調解萎縮、涉訴上訪事件頻繁發生的情況下，更應當加快建立“大調解”工作體系，以避免規則的沖突和保證程序的統一。在新的大調解格局中，由于領導機構統一部署、直接領導和協調，各部門開始形成一種合力，從以追求自身業績和權力為中心轉向注重糾紛解決的社會效果；從原有的獨立并行和相互競爭，轉變為一體化的協調配合；同時，由于強調了各機構的“不錯位、不越位、不缺位”，其各自的相對獨立性也基本得到保障。這種多元化糾紛解決機制，也從促進醫療糾紛的解決，客觀上能夠使社會公眾及當事人從中受益。⑩

4 結語

目前，我國的醫療體制改革還不完善、醫療保障機制還不健全，醫患矛盾日趨激化的現狀已引起了社會的廣泛關注。行政調解制度作為一種非訴糾紛解決機制，其所具有的高效率、專業化等優勢使其成為了解決醫療糾紛的首選方式。而行政調解制度隨著國家法治的不斷進步，在立法和實踐中不斷的改革和完善，使其真正的適用于醫療糾紛的解決，對調和醫患矛盾、建立和諧社會發揮其應有的作用。

注釋

① 鄧新建.醫療糾紛出現新動向法律如何應對[N].法制日報,2007-07-24(8).

② 張虹.論醫療糾紛的調解制度[J].醫學與社會,2006(1).

③ 姜柏生.醫療事故法律責任研究[M].江蘇:南京大學出版社,2005:153.

④ 張杰.論醫療糾紛的調解機制[D].北京:中國人民大學,2008.

⑤ 金艷.行政調解的制度設計[J].行政法學研究,2005(2):78-84.

⑥ 舒廣偉.現行醫療糾紛行政調解制度的實證分析——以安徽省某市為例[J].安徽大學學報,2008(11):43.

⑦ 曹實.淺談我國醫療糾紛的行政調解制度[J].中國衛生法制,2010(5):58.

⑧ 趙云.也談我國醫療糾紛行政調解機制[J].中國衛生法制,2010(2):55.

⑨ 周秀琴,趙立新.日本的醫療事故糾紛與處理辦法[N].中國中醫藥報,2002-10-14.轉載張杰.論醫療糾紛的調解機制[D].北京:中國人民大學,2008.

⑩ 范愉.糾紛解決的理論與實踐[M].北京:清華大學出版社,2007:547.