提高社保統籌層次

丁筱凈

“要堅持全覆蓋、?；?、多層次、可持續方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系?！薄浴笆舜蟆眻蟾?/p>

11月8日，胡錦濤同志在十八大會議上提出：“要統籌推進城鄉社會保障體系建設。要堅持全覆蓋、?；?、多層次、可持續方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系?！?/p>

異地間社保的轉移接續，已成為我國社保領域的一個難題。如何暢通流動，也成為百姓對于社保發展的最大期待。2009年至今，關于社保接續轉移法律法規的陸續出臺，讓民眾的期待有了現實依據。

未來十年，社保的轉移接續制度如何順暢地運作起來？

法規接踵出臺

早在2009年12月，國務院就轉發了人社部、財政部共同制定的《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》，其中對社保轉移接續的方法做了較為詳細的規定。

在2011年開始實行的《社會保險法》中，以法律明確了社保轉移接續的原則：個人跨統籌地區就業的，其基本養老保險、基本醫療保險及失業保險關系隨本人轉移，繳費年限累計計算。

2012年6月，國務院發布《社會保障“十二五”規劃綱要》，明確要求“切實做好社會保險關系轉移接續工作。以農民工為重點，妥善解決人員流動過程中社會保險關系轉移接續問題，實現制度的有效銜接。全面實施城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續辦法。落實醫療保險關系轉移接續辦法，實現醫療保險繳費年限在各地互認，累計合并計算”，力圖解決由于社保、醫保跨省轉移和互認困難導致的問題。

各部門相關文件的出臺，直接促進了社會、公民對社保接續轉移制度落實的監督。

“但目前的轉移接續并不順暢?！痹诮邮堋睹裆芸酚浾卟稍L時，中央財經大學社會保障系主任褚福靈如此評價。他曾于2010年主持國家社會科學基金項目《城鄉養老保險關系轉移接續機制與實現機制研究》、教育部人文社會科學項目《基于勞動標準的基本醫療保險關系轉移接續研究》等相關課題。

公民發問

“即使地方人社部門不能立即出臺新辦法，也應該向公眾告知原因以及制定新辦法的時間表，以回應公眾的期待。”深圳公益人士劉瀟虎表示。

2010年，《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》開始施行，但2011年全年，全國辦理基本養老保險關系跨省轉續僅78萬人次，與1.59億跨省、跨地區流動就業的農民工群體及其流動的頻繁程度相比，凸顯出《暫行辦法》的落實堪憂。

2012年9月17日，劉瀟虎向全國31個省（區、市）的人力資源和社會保障廳（局）申請政府信息公開，希望了解社保轉移接續和互認制度在全國各地的具體規定和進展情況。

他要求公開的內容非常詳盡：“流動人口在社會保險轉出時，其可以將用人單位和個人繳納的保險費一并轉出，還是只能部分轉出？如果只能部分轉出，該轉出部分具體是哪些部分？”同時他要求公開這些規定的“具體法律依據”，要求各地公開醫療保險跨地區互認的規定情況。在信息公開申請書中他寫道：“如果有規定，具體規定是什么？如果未制定，主要的阻力因素是什么？計劃在何年何月前制定？”

“既然法律法規已經出臺，為什么落實情況依然不理想？”劉瀟虎認為，跨地區就業在我國越發普遍，如果社會保險不能順暢轉移，流動人口的權益就將嚴重受損，“如果轉移接續中的障礙不消除，就成了社保基金占流動人口的便宜了。”

四十年藍圖

關于我國社保未來的發展方向，一份官方背景的研究成果這樣描述：

“2008年后，我國社會保障體系建設劃分為三階段：第一階段（2008—2012年），初步構建‘兩免除一解除的基本保障制度支架（覆蓋全民的社會救助、醫療保障與養老保險體系）；第二階段（2013—2020年），實現整個社會保障體系全面定型、穩定發展；第三階段（2021年—本世紀中葉），全方位地滿足國民社會保障需求并邁進中國特色社會主義福利社會?！边@是我國著名社保專家、中國社會保障研究中心主任鄭功成和他的團隊經過4年研究后，對我國社會保障到本世紀中葉的發展戰略藍圖的描繪。

這三階段也被稱為“三步走”，是“中國社會保障改革與發展戰略研究”的最重要成果。這項始于2007年5月的研究，得到了中央領導的直接關心和人社部、民政部等部門的大力支持。最終的研究成果《中國社會保障改革與發展戰略》（以下簡稱《發展戰略》），皆通過不同途徑報送國家決策層。

20世紀40年代的貝弗里奇報告描繪了英國福利國家的理論藍圖，而后風靡西方世界。有人將共四卷的《發展戰略》稱為“中國式貝弗里奇報告”，認為這是中國式的未來福利圖景描繪。

作為此項目總負責人，鄭功成既肯定過去十年我國社保制度的飛躍，也坦承接下去的任務艱巨。

“既要不斷克服城鄉二元分割、地區發展失衡等客觀困難，又要解決制度設計不良、制度碎片化、項目結構失衡、保障權益不公、管理體制與經辦機制不合理等自身不足，所有這些，均決定了新時期深化社會保障改革的任務還異常艱巨。”

“請多關注全國統籌治本之計，少關注轉移接續治標之術?！痹诮邮堋睹裆芸酚浾卟稍L時，鄭功成如是說。

全國統籌在望

統籌層次較低，縣、市、省多級別交錯，是社保難以自由流動的關鍵原因。這種情況被中央財經大學社會保障系主任、中國社會保障研究中心主任褚福靈形象地稱為“分灶吃飯”?！艾F在，統籌已經在省級展開，分灶吃飯的格局并沒有打破，而且省級統籌的落實效果也很不理想?！瘪腋ｌ`表示，統籌層次提高必然涉及到各部門的既得利益調整，因此受到很大阻力。

“并且，由于各省獨立設計系統，因此各省之間的信息不對稱、系統不兼容情況較為嚴重，這樣的重復建設也是資源的極大浪費。”

“全國性的統籌呼之欲出，很快，我預計用不了十年，全國性的統籌就會建立?！痹隈腋ｌ`眼中，直接建立全國性統籌的效果會比先建立省級統籌后，等其運作順暢再建立全國統籌更理想?！熬拖駠壹型顿Y、集中建設一條高速公路，肯定比各省自己建設更通暢?！?/p>

一步到位實現全國統籌，也是鄭功成等人在《發展戰略》中建議的操作方式。他講述了一個細節：“《社會保險法》里提到，‘基本養老保險基金逐步實行全國統籌，其他社會保險基金逐步實行省級統籌，具體時間、步驟由國務院規定。當時這句話在我們表決稿中的表述是‘基本養老保險基金實行省級統籌，逐步實現全國統籌。后來我提出建議，要把‘實行省級統籌刪掉，直接到逐步實現全國統籌。法條最終采納了這個意見，意味著給了我們更加明確的信號——法定范圍內，基本養老保險將實行全國統籌，而不是省級統籌?！?/p>

“在黨的十八大后，我國將在社會保障普惠性的基礎上，進一步突出公平的價值取向。換言之，就是社會保障將不再是一種維護社會穩定的消災化險型制度安排，而會成為調節社會財富公正分配的基本制度保障?！编嵐Τ杀硎?。

“十八大報告給了我們足夠的信心。經過近五年來的快速發展，我國已基本建立了覆蓋全民的醫療保險制度、養老保險制度，綜合型的社會救助制度也早已覆蓋城鄉?！编嵐Τ烧f，“這三大基本保障制度未來8年的發展任務就是在鞏固普惠性的同時增強公平性，而推進城鄉統籌與不同群體之間的制度整合、提高統籌層次與提升保障水平將是實現其公平性不可逆轉的取向。”