促進幼兒教育市場健康發展

曾曉東 周惠

【摘要】為有效解決當前普遍存在的幼兒園亂收費問題，2011年年底，三部委出臺了《幼兒園收費管理暫行辦法》。短期來看，這一政策有利于規范幼兒園收費行為。各?。▍^、市）政府在后續出臺下位文件時還需進一步關注收費標準變動機制的靈活性，進一步調整幼兒教育的市場結構，并為民辦幼兒園提供必要的支持，從而促使幼兒教育市場長期、健康、可持續發展。

【關鍵詞】《幼兒園收費管理暫行辦法》；幼兒教育市場；收費行為；幼兒教育服務；政府

【中圖分類號】G610 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004-4604（2012）04-0001-04

“為加強幼兒園收費管理工作，規范幼兒園收費行為，保障受教育者和幼兒園的合法權益”，2011年12月，國家發展和改革委員會會同教育部、財政部聯合出臺了《幼兒園收費管理暫行辦法》（以下簡稱《收費辦法》），希望規范“中華人民共和國境內所有經教育行政主管部門依法批準的公辦和民辦全日制、寄宿制、半日制幼兒園及小學附設的學前班、幼兒班（以下簡稱‘幼兒園）”的收費行為?！妒召M辦法》一出臺，有人歡欣鼓舞，也有人心存疑慮。后者擔心這一看上去針對性很強的政策措施，是否只重在短期的規范效應，而缺乏長期的監管效應。其實，疑慮的產生與如何看待當前幼兒園的亂收費問題有關。那么，究竟該如何看待當前幼兒園的亂收費問題呢？本文擬深入討論這一問題，以預估《收費辦法》的實施效果并提出進一步的建議，供各?。▍^、市）政府制定后續的下位文件時參考。

一、幼兒園亂收費的原因分析

目前，我國許多地方的幼兒園的確存在收費過高、收費混亂的問題。具體來說，有的幼兒園對所提供的保教服務進行了某些花哨的“包裝”后，借此收取高額保教費；有的幼兒園存在代收項目混亂不清的問題，水、電、餐、被褥等費用很少公示；有的幼兒園巧立各種名目的服務項目，如特長班、課外活動班等，借機收取各種保教費之外的費用；還有的幼兒園和社會上的各種機構聯手，成立各種關聯機構，通過關聯業務謀取額外利益，等等。根據經濟學的基本原理，某一產品價格高的根本原因是需求大于供給，而收費亂則和市場監管存在缺陷，或者市場結構存在缺陷，如競爭不充分、信息披露不充分等有關。具體到我國的幼兒教育市場，收費亂象產生的原因主要有如下三方面。

一是幼兒教育服務供給的絕對數量不足。在世界上的許多國家，幼兒教育雖不是義務教育，但性質上屬于公共服務。政府要提供相關服務，家長則可以自主選擇是否讓孩子上幼兒園。在我國，幼兒教育同樣也不是義務教育。但長期以來，有關幼兒教育是否屬于公共服務一直不明確，因此，在特定的國情下，幼兒教育服務的供給呈自生自滅狀態，發展幼兒教育的責任并不納入各級官員的政績考核，因此在一定程度上難以調動各級政府發展幼兒教育的積極性。在1993~2005年，一方面，隨著經濟體制改革的不斷深入，為適應現代企業制度建設的需要，企業辦幼兒園紛紛被關、停、并、轉；〔1〕另一方面，教育部門辦的公辦幼兒園難以填補各類企業乃至其他部門辦的幼兒園數量大幅削減后所產生的供給短缺。這期間，隨著我國城市化發展進程的加快，流入城市的外來人口也對幼兒教育服務有了較強烈的需求，但公辦幼兒園遠遠不能滿足這種日益增長的幼兒教育服務需求。再加上近些年來“金豬寶寶”“奧運寶寶”的扎堆出生，使得幼兒教育服務的供給缺口進一步擴大?！叭雸@難”問題的加劇，最終促使中央政府下定決心要增加普惠性幼兒教育服務的供給。

二是不合理的門檻限制和不通暢的供給渠道導致幼兒教育供給短缺。雖說目前我國的民辦幼兒園已占據幼兒教育市場的“半壁江山”，但這并不意味著舉辦民辦幼兒園的途徑十分通暢。不批、不管、不問，曾經是許多教育行政部門對民辦幼兒園的基本態度。為此，很多民辦幼兒園的舉辦者只好到工商行政部門去注冊，自然在舉辦幼兒園的過程中也很少能得到教育行政部門的支持?？陀^上，教育行政部門對這類幼兒園也長期處于疏于監管或監管不力的狀態。理論上講，政府的職責應當是建立整個幼兒教育市場的健康秩序，而不是僅僅管理自己辦的幾所公辦幼兒園。民辦幼兒園若缺乏教育行政部門的有效監管，也很難保證服務質量。如果一直得不到教育行政部門的有效支持，那民辦幼兒園往往也不會理會教育行政部門的管理。這既不利于民辦幼兒教育的健康發展，也難以有效解決幼兒教育服務短缺的問題。而公辦幼兒園長期以來從屬于上級管理部門，沒有自主發展權，所以公辦幼兒園的發展也長期受阻。就這樣，民辦、公辦幼兒園長期的發展不良，導致整個幼兒教育服務供需失衡，并在很大程度上加劇了幼兒園的亂收費。

三是競爭不充分的結構性缺陷放大了公辦幼兒園的供給短缺。特殊的歷史原因使得大部分公辦幼兒園能得到政府穩定的財政支持和教師編制的保障，所以長期以來都能保持質量高、信譽好、收費低的辦園優勢，自然成為家長競逐追捧的對象。不僅民辦幼兒園無法撼動大部分公辦幼兒園的優勢地位，而且新增的公辦幼兒園也難以與那些擁有傳統辦園優勢的公辦幼兒園競爭。于是，這些優質公辦幼兒園成了家長比拼社會資源的“舞臺”。公眾的偏好高度一致，導致不同類型的幼兒園不但無法有效分流家庭的幼兒教育服務需求，反而成為人群的分層指標。入讀優質公辦幼兒園的，往往是有較豐富社會資源家庭的子女；入讀高收費民辦幼兒園的則往往是“富?！奔彝サ淖优?；集體辦幼兒園和普通的民辦幼兒園則成為大多數普通民眾無奈的選擇。政府的財政支持并沒有著眼在實現對接受幼兒教育服務人群的分流，各階層的偏好又高度一致，因此，質量高、信譽好、收費低的優質公辦幼兒園的“供不應求”被進一步放大。從這個意義上說，單純依靠增加供給，不下定決心調整市場結構，那幼兒園的亂收費問題很難從根本上得到徹底解決。

綜上所述，幼兒園收費亂象產生的原因錯綜復雜。要解決這一問題，不能只依靠規范收費行為這一招，還有賴于政府各相關職能部門乃至全社會對幼兒教育體制改革達成共識：一方面要加大財政投入，調整幼兒教育市場結構，逐漸增加普惠性幼兒園的供給；〔2〕另一方面要為民辦幼兒園提供發展空間，增強其為高端人群服務的競爭優勢，從而促使優質公辦幼兒園更多地履行社會責任，避免成為特權階層的專享資源。

二、對《收費辦法》的效果預估和相關建議

對制度作理論分析的最大優勢在于可以預估制度實施后的效果。針對幼兒園的收費亂象，三部委出臺《收費辦法》的根本目標當然是希望能夠借此規范幼兒園的收費乃至辦園行為。按照《收費辦法》，今后，“幼兒園除收取保教費、住宿及省級人民政府批準的服務性收費、代收費外，不得再向幼兒家長收取其他費用”?！妒召M辦法》明確了公辦幼兒園的價格審批制度、民辦幼兒園的備案制度、代收費用的公示和及時結算制度。

取消紛繁復雜的收費項目，根據成本確定保教和住宿費標準，有助于引導幼兒園集中精力，提高核心業務水平，即幼兒教育服務的質量。長期以來，一些幼兒園為了能巧立名目多收費，把核心業務放在一邊，把精力更多地放在了包裝和營銷各種華而不實甚至違背教育規律的服務項目上，影響了正常的、基本的保教工作?！坝變簣@不得在保教費外以開辦實驗班、特色班、興趣班、課后培訓班和親子班等特色教育為名向幼兒家長另行收取費用，不得以任何名義向幼兒家長收取與入園掛鉤的贊助費、捐資助學費、建校費、教育成本補償費等費用。”如此明確細致的規定可以有效杜絕一些幼兒園繼續利用花樣繁多的收費項目提高收費標準的企圖，有利于加強對幼兒教育的價格監管，也有利于規范幼兒園的辦園行為，還有利于讓家長明明白白消費，從而提高家長對民辦幼兒園以及新設公辦幼兒園辦園質量的信任?？梢哉f，明確服務收費項目，杜絕幼兒園巧立名目收費，是引導幼兒園改變教育教學行為，集中精力提高核心業務質量的重要保證。三部委聯合出臺的《收費辦法》，其主要的制度效果應該體現在這方面。

當然，《收費辦法》的具體實施效果尚需時間檢驗。《收費辦法》作為上位文件相對是原則性的。各?。▍^、市）政府后續出臺的下位文件需要根據當地情況加以細化，以真正達到規范幼兒園收費的目的。筆者認為，各省（區、市）政府后續出臺的下位文件要在以下幾方面做好文章。

1.關注收費標準變動機制的靈活性

價格是市場調節的重要手段，價格有引導資源配置的積極作用。健康的市場經濟從本質上講就是價格機制能有效運轉，充分發揮價格對資源配置的作用。雖說幼兒教育是一種公共服務，有很高的正外部性，不能完全交由市場來決定，政府要承擔主導責任，但是，作為一個政府和市場相輔相成的供給體系，若完全無視價格規律，完全由政府來決定一切，也不利于幼兒教育事業的健康發展。因此，如何雙管齊下，協調運作，是各省（區、市）政府在后續出臺下位文件時必須關注的問題。

為了全面規范收費行為，杜絕亂收費，《收費辦法》對公辦和民辦幼兒園如何制定和調整收費標準作了明確規定。無論公辦或民辦幼兒園，均需根據辦園成本等合理定價。公辦幼兒園要由教育行政部門提出意見，報價格主管部門、財政部門審批。民辦幼兒園要報價格主管部門、教育行政部門備案。按照成本定價的方法確定幼兒園的收費標準，確實能在短期內實現政策調控的目標。但為滿足社會各階層日益增長的多元化的幼兒教育服務需求，各?。▍^、市）政府需要進一步關注收費標準變動機制的靈活性，從而有限度地引進市場調節的力量，真正促進幼兒教育的健康發展。

隨著時間的推移，物價可能會變化，工資一定會變化，服務標準也可能會變化，公辦幼兒園需要隨之調整收費標準。如按《收費辦法》所規定的那樣，公辦幼兒園若要調整收費標準，需“由省級教育行政部門根據當地城鄉經濟發展水平、辦園成本和群眾承受能力等實際情況提出意見，經省級價格主管部門、財政部門審核后，三部門共同報省級人民政府審定”，那么價格調整過程有可能滯后于社會經濟發展，從而影響公辦幼兒園發展。為此，各?。▍^、市）政府在后續出臺下位文件時需要進一步關注公辦幼兒園收費標準變動機制的靈活性，制定合理的收費標準調整程序，盡可能縮短審批時間，從而促進各類公辦幼兒園良性發展。

《收費辦法》對民辦幼兒園實行了有別于公辦幼兒園的備案制度，這為民辦幼兒園留下了較大的收費標準確定空間。按照《收費辦法》，民辦幼兒園可以考慮的辦園成本包括“教職工工資、津貼、補貼及福利、社會保障支出、公務費、業務費、修繕費、固定資產折舊費等正常辦園費用支出。不包括災害損失、事故、經營性經費支出等非正常辦園費用支出”。各?。▍^、市）政府在后續出臺下位文件時可作進一步的細化規定，以充分保證民辦幼兒園的自主選擇和決定權，還可以對資本投入回報、籌資和融資成本等作出具體規定。另外，與公辦幼兒園相比，《收費辦法》簡化了民辦幼兒園的收費備案程序，只需“報當地價格主管部門、教育行政部門備案后”即可執行。為此，各省（區、市）政府在后續出臺下位文件時還需對價格主管部門和教育行政部門的職權進行明確的界定，從而為民辦幼兒園的健康發展提供政策保障和支持。

2.進一步調整市場結構

從長遠來看，《收費辦法》嚴格規定公辦、民辦幼兒園的價格制定辦法及其調整程序，是一個有深遠意義的制度安排，有利于公辦、民辦幼兒園的分類管理，也有利于降低公眾對公辦幼兒園的過度偏好。

在嚴格的收費制度管理下，公辦幼兒園的個性發展空間可能會受到影響，從而使自己所提供的幼兒教育服務越來越趨向于統一和標準化。也許，這時候會有部分需要個性化服務的幼兒家長會選擇進入能夠滿足其個性化追求的民辦幼兒園。不過，《收費辦法》對民辦幼兒園的價格監管雖然有別于公辦幼兒園，但是依然是很嚴格的。在政府規范收費的政策背景下，一些民辦幼兒園有可能會出現經營困難，有的甚至會難以為繼。當然，規范的市場環境也有利于優質的民辦幼兒教育機構的發展。需要指出的是，各級政府在監管民辦幼兒園收費時需要特別關注民辦幼兒園與其他關聯企業的合作，防止民辦幼兒園通過關聯交易，將過去直接收取的各種名目的費用，通過關聯方間接收取，以真正落實《收費辦法》提出的監管要求。

目前很難預估《收費辦法》對優質公辦幼兒園的影響。如果公辦幼兒園的收費標準不具有彈性，那么優質公辦幼兒園的優勢可能會受成本的影響有一定的削弱。如果地方政府又通過財政渠道補助優質公辦幼兒園，那地方政府受到公眾批評的風險又會增加。實際上，劃一的公共財政難以支撐優質教育機構較高的成本，這是公共財政制度的缺陷之一。因此，如何真正發揮規范收費對幼兒教育的積極作用，需要各省（區、市）政府在后續出臺下位文件時充分思考。

3.為民辦幼兒園提供必要的支持

從制度建設的角度看，《收費辦法》有規范市場的積極作用，但我們建議各?。▍^、市）政府在后續出臺下位文件時充分考慮政策調控和市場調節的相互作用，如提高價格調整的靈活性，及時開展市場調研，為不同類型的幼兒園提供不同的發展空間等，避免出現“一管就死，一放就亂”的情況。尤其是對民辦幼兒園的管理，各地政府既要管規范更要管發展。

《收費辦法》對收費項目作了明確規定，可以預估的是各地可能會提高幼兒園的保教和住宿費標準。但這也有可能會引起公眾的質疑，有的地方政府又可能會產生壓低收費標準的沖動。為此，公辦幼兒園有可能得到財政更多的補貼以彌補辦園經費的不足，而民辦幼兒園如果得不到政府差異化的財政支持，必將加劇經營困難。此外，《收費辦法》沒有對民辦幼兒園的擴張行為、資本回報等加以規定，有可能會影響民辦幼兒園的規?；l展。民辦幼兒園的發展急需得到政府的更多關注，不僅要監管，而且要支持。

綜上所述，《收費辦法》對規范幼兒園的收費和辦園行為具有積極意義，但各省（區、市）政府在出臺后續的下位文件時還需更全面深入思考，以促使幼兒教育市場長期、健康、可持續發展。此外，還需對民辦幼兒園、優質公辦幼兒園及其分支機構的屬性、管理章程、會計準則、教師聘任制度等作出明確規定，從而促使幼兒教育在法律、法規、政策的共同支持下得到更好更快的發展。

參考文獻：

〔1〕曾曉東.我國幼兒教育由單位福利到多元化供給的變遷〔J〕.北京師范大學學報:社會科學版,2006,(2):11-16.

〔2〕范昕,曾曉東.公立幼兒園：路在何方〔J〕.中國經濟，2010,（11）：40-47.