借鑒美國公共政策審計評估的經(jīng)驗 推動我國國家審計的科學(xué)發(fā)展

徐震 李飛

公共政策評估是政府管理的有效工具，在美國，GAO（美國審計總署）作為獨立監(jiān)督部門，關(guān)注一切影響國家政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展的重大事項，以獨立、客觀、專業(yè)的視角評估政府的職責(zé)履行以及政策的目標(biāo)實現(xiàn)，逐漸在國會和聯(lián)邦事務(wù)中發(fā)揮著日益重要的作用。在我國，國家審計不斷實踐和探索，逐漸突破了傳統(tǒng)的側(cè)重事后、側(cè)重真實合規(guī)性的瓶頸，通過發(fā)揮預(yù)防、揭示和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能，在不斷完善國家治理，實現(xiàn)國家的可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮著積極作用。兼收并蓄，借鑒美國公共政策審計評估的經(jīng)驗，將有利于國家審計科學(xué)發(fā)展，推動實現(xiàn)國家良好治理。

一、借鑒美國績效管理制度的設(shè)計與運行，推進改革，筑牢我國國家審計發(fā)展的制度基礎(chǔ)

（1）美國績效管理制度的建立奠定了公共政策評估發(fā)展的基礎(chǔ)。

隨著新公共管理運動的興起以及對政府績效和責(zé)任的高度關(guān)注，美國政府逐步改革公共預(yù)算管理制度，實現(xiàn)了預(yù)算管理模式從“投入導(dǎo)向型”、“過程導(dǎo)向型”、“方案導(dǎo)向型”至“結(jié)果導(dǎo)向型”的制度變遷，推動了公共行政的價值取向由內(nèi)向外的轉(zhuǎn)變，即由重視機構(gòu)、過程和程序轉(zhuǎn)向重視項目、結(jié)果和效益。結(jié)果導(dǎo)向型預(yù)算管理模式奠定了政策評估理論和實踐的基礎(chǔ)，為公共政策評估創(chuàng)造了良好的政治環(huán)境和管理環(huán)境。尤其是1993年參眾兩院通過的《政府績效與成果法案》，成為美國政府績效管理的基本法律以及推行政府績效評估的綱領(lǐng)性文件。法案以法律形式，強調(diào)所有部門都必須制定戰(zhàn)略規(guī)劃、年度績效計劃和績效與責(zé)任報告，并將績效與預(yù)算編制結(jié)合起來，逐步推行績效預(yù)算制度，從而確立了聯(lián)邦政府部門績效管理的戰(zhàn)略框架和制度體系，為公共政策評估在美國的開展提供了法律保障。

（2）我國績效管理制度改革將推動國家審計建設(shè)性作用的發(fā)揮。

從我國實踐看，目前財政預(yù)算體系尚不完整統(tǒng)一，績效管理體系尚未建立，全面推進公共政策審計評估的根基尚不牢固。因此，現(xiàn)階段應(yīng)全面推進財政預(yù)算管理制度的改革，建立公共財政體系；推動績效管理制度改革，建立績效評價機制，進而推動建立覆蓋全部政府性資金和財政運行全過程的審計監(jiān)督機制，充分發(fā)揮公共政策審計評估在國家治理中的建設(shè)性作用。

首先，建立完整統(tǒng)一的財政預(yù)算體系。目前我國的政府預(yù)算還未能覆蓋所有的政府收支，各級政府預(yù)算外收支和體制外融資的渠道也缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，建立完整統(tǒng)一的財政預(yù)算體系，一是要著眼于凡是國家應(yīng)該管的錢都是國家財政，按照統(tǒng)一性原則促進預(yù)算完整，清理各類預(yù)算外資金以及地方政府債務(wù)等，建立統(tǒng)一完整的國家財政；二是要著眼于事權(quán)與財權(quán)相匹配，理順中央和地方的財政關(guān)系，促進國家財政管理規(guī)范有序，推進深化財政體制改革；三是著眼于規(guī)范財政資金分配渠道，促使中央部門清理整合各類專款，推動預(yù)算管理公開透明，還權(quán)于財政、還權(quán)于政府、還權(quán)于人大。

其次，建立科學(xué)有效的績效評價機制。推動政府績效管理改革，推進績效評價機制的建立健全，一是要加快推進績效管理立法工作，為政府績效管理奠定統(tǒng)一的制度框架和完善的法制基礎(chǔ)；二是推進績效導(dǎo)向的預(yù)算管理制度，將部門績效水平與預(yù)算審批直接關(guān)聯(lián)，清晰表明每項職責(zé)履行的成本和效益；三是推進部門內(nèi)部管理變革，根據(jù)部門使命、戰(zhàn)略規(guī)劃和客觀條件，系統(tǒng)梳理部門職責(zé)和工作重心，制定可測量、切實可行的年度績效計劃和績效目標(biāo)。樹立結(jié)果導(dǎo)向的管理理念，科學(xué)確定績效評估的維度和績效指標(biāo)體系。建立健全部門職責(zé)履行的信息化管理系統(tǒng)，將績效管理融入到日常管理工作中。

二、借鑒GAO的戰(zhàn)略思維，謀篇布局，指引我國國家審計發(fā)展的方向

（1）戰(zhàn)略思維及宏觀意識在GAO履責(zé)過程中的體現(xiàn)。

立法型國家審計模式賦予了GAO實時切入國家公共政策制定執(zhí)行的天然優(yōu)勢，將近百年的發(fā)展過程中，GAO一直將支持國會達到憲法賦予的職責(zé)并幫助聯(lián)邦政府提高績效、確保其履行為美國人民謀利益的責(zé)任作為使命；將國家安全、社會保障、災(zāi)害事務(wù)、國防事務(wù)、戰(zhàn)爭與反恐、重大經(jīng)濟事務(wù)、全球一體化、政府管理績效，乃至人口老齡化等一切關(guān)系國家與人民的利益的領(lǐng)域作為范圍。通過獨立的公共政策審計評估，GAO充分發(fā)揮著在國家治理中舉足輕重的作用。例如，GAO制定了包括戰(zhàn)略規(guī)劃、戰(zhàn)略目標(biāo)以及具體措施等在內(nèi)的戰(zhàn)略規(guī)劃體系，其中2010～2015年戰(zhàn)略規(guī)劃即強調(diào)美國正面臨著自大蕭條以來最嚴重的經(jīng)濟危機，將經(jīng)濟復(fù)蘇、恢復(fù)就業(yè)增長、應(yīng)對債務(wù)挑戰(zhàn)、保持財政可持續(xù)性作為規(guī)劃期重要主題，充分體現(xiàn)了GAO維護國家經(jīng)濟安全、金融安全的審計目標(biāo)。

（2）我國國家審計在項目計劃管理中謀篇布局、把握時機的方向。

首先，謀篇布局，謀而后勁。所謂謀，就是要在大勢下謀，在全局中謀。

當(dāng)前的大勢和全局就是“十二五”規(guī)劃的順利實施，因此，國家審計應(yīng)緊緊圍繞科學(xué)發(fā)展這個主題和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式這條主線，把推進法治、維護民生、推動改革、促進發(fā)展作為出發(fā)點和落腳點，嚴肅查處重大違法違規(guī)問題和經(jīng)濟犯罪案件，更加注重從體制、機制、制度層面，揭示問題、分析原因和提出建議，充分發(fā)揮審計的“免疫系統(tǒng)”功能。目前，在“十二五”規(guī)劃綱要的指引下，審計署已經(jīng)明確了“十二五”期間審計工作的重點，提出了以真實合規(guī)性審計為基礎(chǔ)，全面推進績效審計，并鎖定了12個領(lǐng)域的公共政策。圍繞12個重點領(lǐng)域，國家審計應(yīng)從促進經(jīng)濟社會科學(xué)發(fā)展的高度謀劃審計工作，堅持重要性、可行性以及適時性原則，科學(xué)確定審計項目，更好地履行監(jiān)督職責(zé)，融入經(jīng)濟社會發(fā)展大局。

其次，未雨綢繆，把握時機。明確了方向，確定審計項目還應(yīng)具有一定的前瞻性。良好的國家治理，就是要使國家這個系統(tǒng)健康運行，作為國家治理內(nèi)生“免疫系統(tǒng)”的國家審計，更應(yīng)未雨綢繆，把握時機，關(guān)口前移，充分發(fā)揮其“上工”作用，“治未病，治其未生，治其未成，治其未發(fā)，治其未傳，治其未復(fù)”，切實履行國家審計作為國家經(jīng)濟社會運行“免疫系統(tǒng)”的預(yù)防、揭露、抵御的功能。

三、借鑒GAO的技術(shù)方法，開拓創(chuàng)新，拓展我國國家審計發(fā)展的路徑

（1）GAO靈活運用組織方式、科學(xué)選擇技術(shù)方法。

公共政策的制定、執(zhí)行與完善是一個各方參與、互動反饋、螺旋式上升的過程，因此GAO靈活采取跟蹤審計的組織方式，通過對政策的及時跟進、持續(xù)跟蹤，提出建議，推動政策執(zhí)行的糾偏，從而實現(xiàn)政策目標(biāo)。其中，對于時效性較強的公共政策，強調(diào)跟蹤審計的及時性，如每二個月對各州和地區(qū)使用ARRA、TARP資金情況的跟蹤評價；對于周期較長的公共政策，強調(diào)跟蹤審計的連續(xù)性，如連續(xù)10年對NCLB法案的連續(xù)跟蹤；對于呈現(xiàn)階段性特點的公共政策，強調(diào)跟蹤審計的適時性，如密切跟蹤立法進程對SBIR計劃的審計評估。同時，GAO在對公共政策的審計評估過程中，充分運用政策執(zhí)行部門的數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，更多的采用了實證主義評估方法，廣泛使用CBA和CEA，堅持定性與定量相結(jié)合，以事實和數(shù)據(jù)來支撐評估結(jié)論的權(quán)威性和可靠性，從而減小審計人員主觀判讀失誤導(dǎo)致審計失敗的風(fēng)險。

（2）我國國家審計應(yīng)適應(yīng)政策目標(biāo)、創(chuàng)新技術(shù)方法，拓展發(fā)展路徑。

首先，改進組織方式，實現(xiàn)跟蹤常態(tài)化。在審計組織方式上，將跟蹤審計常態(tài)化，不僅跟蹤政策的執(zhí)行效果，同時跟蹤審計建議的采納以及被審計單位的改進。審計署早在2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃中就明確指出“積極探索跟蹤審計”，隨著擴內(nèi)需投資、抗震救災(zāi)、京滬高鐵等審計項目的開展，跟蹤審計逐漸成為國家審計的重要組織方式。“十二五”期間，我國國家審計應(yīng)繼續(xù)加強對政府重大投資項目、災(zāi)后重建等重特大公共事件、宏觀經(jīng)濟政策貫徹落實情況的跟蹤審計，并將全過程跟蹤的思路貫徹于資源環(huán)境、“三農(nóng)”建設(shè)、民生和社會事業(yè)、結(jié)構(gòu)調(diào)整等領(lǐng)域，加大跟蹤整改力度，進而推動公共政策在“設(shè)計——執(zhí)行——反饋——改進”的循環(huán)中不斷完善。

其次，創(chuàng)新技術(shù)方法，推進審計信息化。在審計技術(shù)方法上，細化審計評價內(nèi)容，統(tǒng)一審計評價標(biāo)準，將實證主義的評估方法與價值規(guī)范的論證方法相結(jié)合，采用統(tǒng)計抽樣、分析性復(fù)核、成本效益分析等定量分析法廣泛收集數(shù)據(jù)，采用問卷調(diào)查法、內(nèi)容分析法、結(jié)構(gòu)化訪談法等定性分析方法深入剖析現(xiàn)象，最終運用數(shù)據(jù)模型和調(diào)查事實為支撐，形成客觀可靠的審計結(jié)論。同時，應(yīng)堅持用數(shù)字化帶動信息化，用信息化推動審計技術(shù)方法創(chuàng)新。目前在投資審計領(lǐng)域開始搭建的行業(yè)數(shù)據(jù)規(guī)劃（例如鐵路數(shù)據(jù)規(guī)劃），即是對“總體分析、發(fā)現(xiàn)疑點、分散核實、系統(tǒng)研究”數(shù)字化審計方式的有益探索，將有效推動審計信息化水平的進一步提高。

四、借鑒GAO的成果管理，提升質(zhì)量，推動我國國家審計建設(shè)性作用的發(fā)揮

（1）GAO強調(diào)審計評估結(jié)果效用最大化。

GAO高度關(guān)注評估過程及結(jié)果的公開透明、審計建議的采納與實施以及審計評估對立法進程的推進。其中，審計建議的采納是政策審計評估效用的直接體現(xiàn)，GAO突出了審計建議采納比例、參加議會聽證次數(shù)以及建議帶來的財務(wù)利益和其他改進等定量指標(biāo)，及時跟蹤被審計單位的整改情況，定期公布“績效和責(zé)任公告”，最大程度實現(xiàn)政策執(zhí)行的糾偏；而對立法進程的推動則是政策審計評估價值的突出表現(xiàn)。GAO通過獨立的審計評估，及時向政策制定者反饋，促進政策的完善，積極推動相關(guān)政策的立法進程。如前述SBIR，每一次國會重新授權(quán)計劃展期均采納了GAO長期跟蹤審計評估的建議，促使計劃在目標(biāo)管理、過程管理等方面不斷完善，有效實現(xiàn)了推動小企業(yè)發(fā)揮在技術(shù)創(chuàng)新和就業(yè)創(chuàng)造等方面積極作用的政策目標(biāo)。

（2）我國國家審計應(yīng)加強審計成果管理，推動建設(shè)性作用的發(fā)揮。

首先，提升成果質(zhì)量。努力提升審計成果質(zhì)量，必須突破“初級產(chǎn)品多、高端產(chǎn)品少、就事論事多、分析挖掘少、反映個性問題多、綜合共性情況少”的“三多三少”瓶頸。一是要增強審計成果的針對性和時效性，不拘一格，在按照規(guī)定體例及格式撰寫審計報告之外，采用專題報告、值班簡報、重要審計情況等其他形式提煉審計成果，有效推動政策制定者實時完善制度。二是要增強審計成果的宏觀性和前瞻性，加大審計實施、成果提煉、政策研究、理論探討的結(jié)合力度，從宏觀、全局的角度匯總分析近年來的審計成果，為政策制定執(zhí)行部門提供建設(shè)性意見建議。

其次，提升監(jiān)督效果。提升審計監(jiān)督效果，需加大督促整改和對外公開的力度。一是進一步加大整改和問責(zé)力度，建立整改報告和責(zé)任追究制度，將審計監(jiān)督與組織監(jiān)督有效結(jié)合，注重構(gòu)建長效機制，促進責(zé)任政府的建設(shè)；二是進一步擴大審計成果公開程度，深入推行審計結(jié)果公告制度，將審計監(jiān)督與社會監(jiān)督有效結(jié)合，促進民眾對審計成果的關(guān)注和運用。旨在提升審計監(jiān)督效果，國家審計應(yīng)繼續(xù)構(gòu)建以審計工作報告制度為主體，單項審計結(jié)果公告作配套的審計報告體系，在內(nèi)容更加完整、層次得到提升的基礎(chǔ)上，加大公開程度和監(jiān)督力度，進而推進改革和制度建設(shè)，服務(wù)國家安全。

（作者單位：國家審計署

駐深圳特派員辦事處）