澳大利亞大學內部治理中的權力運行制約機制及其啟示

張美云 嵇紹嶺 王豐超

摘 要：建立現代大學制度，完善大學治理結構，關鍵在于高校要學會自主辦學，完善權力運行機制。文章以澳大利亞國立大學為案例，對其機構設置、權力分配及權力運行中的制約機制進行了深入分析，認為我國大學需要適應時代要求，積極變革治理模式，明晰權力分配，完善法律法規，適當發揮政府和社會在大學治理中的作用。

關鍵詞：澳大利亞；大學內部治理；權力運行；權力制約

20世紀80年代以來，澳大利亞以政府為主導，以市場為動力，對高等教育機構設置、管理體制、投資體制等諸方面進行了一系列市場化改革。這場在“新公共管理運動”背景下開展的改革，把越來越多的市場因素引入大學績效管理中，從而使澳大利亞高等教育市場不僅滿足了國內民眾接受高等教育的需求和國內經濟發展的需要，而且適應了國際高等教育市場化發展趨勢。

與此同時，聯邦政府也提出大學管理體制改革舉措，要求大學必須做到五個“一”：一個管理機構（one governing body）、一位首席執行官（one chief executive officer）、一份教育發展計劃（one educational profile）、一份資金分配計劃（one funding allocation）、一套學位授予制度（a single set of academic awards）。[1]這種管理體制改革盡可能將學校管理權力集中在校長手中，有助于提高大學的管理效率，節約成本，提高辦學效益。但是，這種權力集中是建立在分權思想上有限度的集中。在澳大利亞的大學管理中，校務委員會對重大事務具有決定權，對辦學情況具有監督權，而學術委員會在教學和科研方面享有很大自主權，這些機構在一定程度上都對校長的權力形成制衡。

本文以澳大利亞國立大學（Australian National University，ANU）為案例，結合對11所高校實地考察結果，深入剖析澳大利亞的大學內部治理結構，并分析權力運行中的制約機制，為完善具有中國特色的現代大學治理制度提供參考和借鑒。

一、澳大利亞國立大學內部治理結構與權力分配

ANU是根據聯邦議會的一項法令于1946年成立的，目的在于引導戰后的人民思考生活的意義，支持國家統一和發展，改善澳大利亞對自身及其鄰國的理解，并促進經濟發展和加強社會凝聚力。基于這樣的使命，ANU與澳大利亞聯邦政府的關系非常特殊。

成立之初，ANU的任務是提供普通學科和國家重點學科的研究生教育，并圍繞物理學、醫學、社會科學和太平洋研究組建了研究機構，它是全國唯一一所全日制研究型大學。從那時起，ANU的活動范圍一直在逐步拓展，并于1960年起開始提供本科生教育。

經過幾十年發展，現在，ANU在研究和教育方面都享有極高的國際聲譽。它集聚了澳大利亞絕大多數最權威的學者、最優良的專家和最優秀的學生，在追求知識時恪守學術自由，在行為活動中倡導誠信，在相互交往中促進合作，關注師生價值取向的多元化，并積極參與社區和國家事務。

在ANU制定的2020年發展規劃中，其目標是建立一個與眾不同的卓越的國立大學，并努力成為澳大利亞最優秀的大學。

1． 治理結構

與澳大利亞其他大學一樣，ANU也是仿照英國大學制度、依據聯邦議會立法設立的，大學管理和運行均以相關大學設立法和1997年頒布的《聯邦機構和公司法》為基本依據，實行校務委員會領導下的校長負責制和行政與學術分權的運行機制，這一點通過其組織機構設置和行政機構設置可見一斑（見圖1）。

2． 管理權力分配

根據《澳大利亞國立大學行動法》（1991），大學由校務委員會（Council）管理，以它認為最有利于大學發展的方式處理學校所有事務。校務委員會由15個理事組成，包括校監、校長、1位學院院長或研究院院長、1位高級研究所學術人員、1位學院學術人員、1位大學普通教師、1位研究生、1位本科生、7位校外理事代表。

校務委員會的基本職責包括：任命校監和副校監，任命校長為學校的行政主管并監督其行為表現，監督學校的戰略方向，監督和審查學校管理及其效果，制訂符合法律規定和社會期望的政策和程式化原則，批準、監控監督機制和問責制，監督和監控全校的風險評估與管理，監督和監控學術活動，批準學校重要的商業活動，確保校務委員會有效運行。

校務委員會的大部分職責是由其專門委員會行使，主要有學術委員會、財務委員會、審計與風險管理委員會、名譽學位委員會、校長遴選與任命委員會等。

3． 行政權力分配

ANU的日常行政事務由校長領導其辦公室成員形成行政領導班子共同負責。領導班子成員包括1名校長、2名首席副校長（分別主管教學和科研）、4名副校長和1名執行主任。

（1）校長（Vice-Chancellor）

校長是ANU的首席執行官（CEO），負責戰略指導和學校的日常領導。校長由校務委員會選舉產生，也是校務委員會成員。其主要職責是在校務委員會制定的發展框架下，負責學校的實際運作（包括學術、人事和財務等方面），并向校務委員會報告學校年度運行情況。

（2）首席副校長（Deputy Vice-Chancellor）

首席副校長主要提供政策領導和制定戰略舉措，以推動高質量研究和教育成果的產生。具體來說，其職責包括：確保學校科研與教育委員會政策的有效性；制定策略以推進研究信息獲取、基礎設施建設和科研誠信的建立；提高本科教育的質量和標準，包括對課程的開發和實施進行創新；推進國際教育戰略和海外雙邊聯盟；監督學術進展，制定政策，促進高品質成果問世。

（3）副校長（Pro Vice-Chancellor）

①主管科研與研究生教育副校長的具體職責包括：確定研究重點，制定發展戰略；開發質量評價標準和方案，優化受資助研究項目的結果、促進研究事業和研究生教育發展；加強研究生學術發展機會，包括改善研究訓練方法。

②主管學生事務副校長的具體職責包括：改善學生生活的各個方面，促進教學和學習質量及標準的提高；提供高級物業管理；協調教學改善方案與社區經濟發展服務項目之間的關系；開發實習和工作一體化的學習策略；熱情、高效地接待學生，確保公平，包括與學生社團和學生代表有效地開展互動；加強與其他教育部門合作；實施國家準入聯盟戰略，并開展評估；向澳大利亞學習和教學專業理事會展示最好的實踐成果。

③主管創新與發展事務副校長的具體職責包括：監督與產業化、知識產權管理、開發基金、行業參與、國際商業合作和業務聯系等相關政策的執行情況；制定創新與發展戰略，以確保ANU的品牌管理，并充分發揮其潛力；制定籌款策略；制定戰略計劃，充分發揮社區在ANU發展中的作用。

④主管電子戰略事務副校長的具體職責包括：改善ANU與全球新興知識經濟的聯系，提高大學在國內和全球信息基礎設施建設中的地位；發展ANU電子商務研究和電子交易發展戰略；發展ANU的電子商務伙伴關系和聯盟；確立ANU在國家科研基礎設施建設和數據與網絡發展中的領導地位；發展專注于高性能計算能力的戰略機會；確立在G08數字期貨集團中的領導地位；建立ANU與聯邦科學和工業研究組織的伙伴關系。

（4）執行主任（Executive Director）

ANU的執行主任與副校長的級別相同，主管工作是學校各類行政事務的規劃與落實。主要職責包括：確保管理行為、政策規劃、制度和體系安排有利于實現大學目標；協調整體預算、資源分配和規劃進程，確保優化利用大學資源；確保大學的基礎設施能夠滿足研究、教育、交流需要；確定各服務部門的戰略方向，確保規劃到位并服務大學的戰略目標。

4． 學術權力分配

校務委員會將學校的學術事務交由學術委員會（Academic Board）管理，其任務是確保大學堅持教學、學術和研究的最高標準。學術委員會的主席由校務委員會任命，成員有校長、首席副校長、副校長、注冊處主任、各學院院長、醫學院院長、各專門學院院長和中心主任4名、各學院教授19名、普通教師2名、研究生1名、本科生1名。如果上述成員中沒有澳洲土著人，校長需要任命1名土著教授為委員會成員。如果學術委員會主席認為上述成員不能反映學校學術和文化的多樣性，在征得校務委員會同意后，可以另外任命5名成員。學術委員會下設諸多專門委員會開展具體工作，如教育委員會、科研委員會、入學和教育公平委員會等。

學術委員會的職能主要有：處理與教育、科研、入學和教育公平等相關事務；評審現有學術方案；維持教學、學術和研究的最高標準；審批學位和其他獎項；討論和制定有關學術事務的政策與建議；反思學校的學術活動并提供咨詢和支持；就大學戰略規劃中有關學術方面的內容提出建議和意見；提供學術交流平臺；定時向校務委員會匯報其工作進展。

二、澳大利亞大學內部治理中的權力運行制約機制

雖說ANU的組織結構設置總體上是自上而下的單一權力體系，但是在這套體系中，也存在決策權、執行權和監督權等不同權力主體及其權力分配，也存在行政權力與學術權力兩個既相互沖突又相互支撐的權力實體。而當一個組織同時存在兩個權力系統時，即會出現權力之間相互沖突、相互抵制的可能性，也同時具有相互制約、相互補充的可能性，為實現民主管理提供了現實條件。

澳大利亞的大學基本上在機構設置和權力配置方面構建起大學內部權力相互制衡的機制，實現了權力運行中的相互制約與平衡。[2]

1． 校務委員會決策權、監督權與校長執行權之間相互制衡

澳大利亞各大學決策層與執行層劃分明晰，具有很強的法制性。澳大利亞聯邦或州政府都把大學治理和管理的權責賦予大學的校務委員會。校務委員會確定大學的發展戰略和主要政策，對大學戰略實施的效果進行監督、檢查、評估等，但校務委員會不介入大學的具體運作。理事長一般兼校監，是一種榮譽職位，不占學校編制，不領學校薪水，也不具體管理學校事務，只在開學典禮、畢業典禮或有其他重要社會活動時才出現。校務委員會設有若干委員會，分別履行各自的審議、咨詢、決策職能。校務委員會的大部分職責由其專門委員會行使。校務委員會一般由校長、教師和懂經營的行政管理人員組成，決策由學校的各委員會共同做出，而不是由校長一人決定。

在澳大利亞大學里，校長是學校的首席執行官和法人代表。校長下面通常還有首席副校長、副校長等校級領導。大學的具體日常事務歸校長領導下的行政管理系統負責。在校務委員會確定大的原則、政策、發展方向后，學校的行政由以校長為首的行政領導班子討論、決定運作的具體辦法和政策并付諸實施，校長向校務委員會報告年度運行情況。

2． 校務委員會內部的分權制衡

澳大利亞各大學校務委員會一般由10～15名理事組成，外部理事人數不少于一半，但各校校務委員會人員不一，包括校長、副校長、學術委員會主席、教職工代表、學生代表以及教育主管部門和社會公眾等利益相關者。澳大利亞的大學有充分的自主權，聯邦政府很少過問大學的具體事宜。聯邦政府的教育行政部門主要通過立法、撥款、政策引導和督導、評估、信息服務等對大學進行宏觀調控，以保證政府教育政策的實現和學校公正、合理地運用權力。大學通過校務委員會對自身的發展目標和政策制定、人事任免、院（系）和專業設置、課程開設等方面自主確定。也正是通過校務委員會這一決策平臺，大學實現了教職工代表、學生代表、教育主管部門、社會公眾等利益相關者與校長、副校長的執行層之間的分權制衡。

3． 執行層中行政權力與學術權力實行分置制衡

與歐美許多國家相比，澳大利亞的大學在學術自由方面的傳統沒有那么悠久，但是，澳大利亞的大學始終強調并突出學術研究的自由性，不僅倡導教師在教學科研等業務領域的學術自由，而且將每個教師擁有充分自主地處理個人活動空間也視為學術自由的延伸。[ 3 ]

澳大利亞的大學管理可以明確分為行政管理和學術管理，校長負責行政管理，學術委員會負責學術管理。相應地，校內機構也分為兩大部分，分別是學術性的教學科研機構和管理服務性的行政機構。行政機構主要是執行決策，為教學科研、為師生員工提供服務。學術委員會以教授為主，行使學術權力，相對獨立并有效地處理學術政策的制定等有關學術方面的事情，并為校務委員會提供關于學術方面的意見和建議，包括大學預算和資源分配的建議。學術權力在學院或學部比在學校更能發揮作用，學術委員會決定著學院的重要事項，院長必須執行學術委員會的決議。總的來說，大學的學術權力與行政權力分別設置，但在運行中互相制約，互相配合。

三、經驗與啟示

通過分析澳大利亞在大學治理中權力結構與權力分配、大學治理的特點與其中的權力制約機制，可以發現一些值得國內大學完善治理模式時借鑒的經驗。

1． 大學治理模式要適應時代要求積極變革

如前文所述，澳大利亞于20世紀80年代中后期開始的高等教育改革，是在“新公共管理運動”背景下開展的。為迎接全球化、信息化和知識時代的來臨與擺脫財政困境，以及提高國際競爭力和政府效率，政府積極引進市場競爭機制，改進行政績效，注重財稅體制改革，強調對改革的評估及反饋，增強決策的透明度等。[4]澳大利亞的大學治理模式深受新公共管理思想的影響，最主要的表現就是將市場引入高等教育領域，并用公司法指導大學的運行與管理，從而使澳大利亞高等教育滿足了國內經濟發展的需要和國際高等教育市場化發展趨勢。

事實上，20世紀末發達國家和地區的大學治理改革，都在一定程度上吸收了管理學最新的研究成果。如美國大學基于“利益相關者”理論，吸引校內師生員工甚至社會知名人士共同治理學校；日本大學基于法人理論使國立大學法人化，并賦予校務委員會最高領導權；德國大學根據社會需要，將“教學治校”向團體管理轉變。這些事實都表明，發達國家和地區的大學能根據要求對管理模式積極進行適合時代發展的變革。

2． 權力分配清晰為權力監督提供機制保障

無論從縱向的機構設置還是從橫向的權力配置來看，澳大利亞的大學都努力做到界限分明。縱向來看，校務委員會、校長和行政領導班子是自上而下的領導與被領導的關系，盡管下級要根據上級的決策行使管理權力，但是，上級不能超越其權限代下級行使管理權力，這一點在校務委員會和校長的權限界定中表現的最為明顯。橫向來看，行政機構與學術委員會之間也各有分工，事務雖有所交叉，但是各司其職，互不干涉。清晰的權力分配，改變了權力主體的“全能角色”，使其在管理過程中具有獨立角色，成為真正的權力主體，從而在大學治理過程中清楚自身有什么權力，怎樣運用自己的權力。同時，明晰的權力分配也明確了權力主體之間的職能分工，有助于避免多頭管理、政出多門的弊端，可以防止權力主體間利益交織、相互扯皮現象的發生。

3． 政府、高校、社會協力才能保證權力良好運行

盡管澳大利亞的大學一直秉持自治的現代大學理念，但是，它并未將政府和社會排斥在外。由于ANU作為國立大學的特殊性，它與澳大利亞政府保持著非常特殊的關系，從制定公共政策到參與社區活動，無不體現出國家利益的重要性。事實上，二戰以后，歐美等發達國家紛紛通過政府經費資助以及委托第三方進行相關評估來影響大學教學、科研活動，進而推動大學治理模式變革。現在，多數發達國家和地區的大學在治理中會將顧客、資金提供者、社區知名人士等利益相關者吸收進來，以保證權力良好運行。只是政府和社會在大學治理中發揮的作用也有其限度，這一點是我國高校亟需深入研究和學習的。

4． 系統的法律法規是規范大學治理的必要條件

國外大學之所以能夠實行大學自治，沒有出現“一放就亂”的局面，就在于政府和高校立法部門制定了非常詳盡的制度。澳大利亞的相關大學設立法、德國的《高等教育總法》、日本的《國立大學法人法》、臺灣的《大學法》等作為國家頒布的高等教育單行法，對高等學校的性質、地位、任務和治理結構、權力主體組成與職權等都有較為明確的規定，其作為高等教育制度法規的“母法”，成為地方政府和高校制定其他法律法規的依據。而且，澳大利亞、美國、德國等發達國家的地方政府有權力和義務根據本地的政治、經濟和文化等情況制定地方性高等教育法規或條例，統籌管理本行政區域的高等學校；高校則有權力和義務根據自身工作需要制定大學章程（條例或規程等）。這種自上而下的教育立法，形成了一個有機整體，成為規范大學治理的防護墻。

參考文獻：

[1]Green, Madeleine F. Transforming Higher Education: Views from Leaders Around the World[M].Phoenix: The Oryx Press,1997.201.

[2]王豐超.澳大利亞高校的腐敗預防[J].教育紀檢監察（內部刊物），2010（9）：62-65.

[3]張維維.澳大利亞高等教育對我們的幾點啟示[J].北京理工大學學報（社會科學版），2006（3）：94-97.

[4]潘順恩.澳大利亞新公共管理運動的概況及啟示[J].宏觀經濟研究，2005（3）：60-63.

（責任編輯 陳志萍）