《旅游法》 不應該是管理法

裴鈺

日前，正式公示的《中華人民共和國旅游法》草案引發行業和市場眾多爭議，焦點是立法的市場化導向問題，即偏離市場經濟原則，政府對市場干涉過多，有效約束不足。

近10年來，我國旅游經濟發展很快，旅游投資規模較大，但是，市場經濟的旅游發展和計劃經濟的行政部門管理之間存在根本性矛盾，即自由準入、自由競爭和行業區域性的壁壘對立；企業自主創新和政府行政主導相抵；旅游市場無序和旅游公共管理匱乏并存；對于企業和旅游者來說，缺乏法制化的權益保障，對于政府和企業來說，缺乏制度性的有效約束。草案依舊沒有正視這一根本矛盾。

首先，最核心的立法原則和條款，在“旅游發展”和“旅游經營原則”部分，完全模糊了最關鍵的市場化原則。應該突出地、清晰地規定“旅游業發展以市場化為導向”。

在第六條“旅游經營實行統一的服務標準和市場規則，禁止行業或者地區壟斷”。此條應刪去“服務標準”四字。在實踐中，如度假酒店、民宿旅館等就無需實行全國統一的硬性服務標準。

其次，雖提出“禁止壟斷”，但通篇缺乏對壟斷經營的處罰規定，有禁無罰，效力有很大局限。

再如第三十三條規定“旅行社不得以低于成本的價格招徠、組織旅游者”。旅行社成本核算是微觀的企業行為，理應由企業自主決策。政府不應過度干涉市場。

對政府的市場行為，草案有效約束不足。如第二十九條“縣級以上地方人民政府統籌組織本地旅游形象的宣傳工作”。有提倡無約束，形象宣傳屬市場行為，政府部門應以協調為主旨，其執行和效果評估也理應向社會公布。近期，“鐵道部搞天價形象宣傳片”事件便是典型的負面個案。該條應改為“縣級以上地方人民政府協調組織本地旅游形象的宣傳工作，其執行情況和效果評估應向社會公布”。

草案通篇對旅游產業鏈上的各個環節無不印上“行政審批”烙印，環環審批，處處設卡。對違法行為，行政處罰過輕，刑事處罰缺位。對消費者權利的保護較為空泛。所以，較大地滯后于當前產業發展的實際情況。

筆者認為，“旅游法”根本屬性是境內適用的產業組織政策法，其核心問題是處理好旅游產業規模經濟和競爭活力之間的矛盾，既要促進產業規模經濟的效益，又要有效維護市場的積極競爭，通過協調旅游市場經濟規模和競爭效率，建立起法制化的市場秩序，取得現實可行的收益。

從旅游發達國家的立法實踐看，發展旅游是國家稅收和居民就業的“雙贏”戰略，所以，旅游法均為產業促進法，而非綜合管理法。

比如，草案中規定的“旅游行政管理部門”，到底是誰？以郵輪旅游為例，游客向旅行社購買“一站式”產品，包括機票、船票、登岸團費等等，就涉及民航局、交通部、旅游局等多個行政主管部門。

實際上，旅游產業包含多個相關行業，涉及多頭管理，從計劃經濟角度去搞傳統的行業管理法，在邏輯和實踐中都行不通。

因此，旅游法制定應密切結合大部制改革趨勢，鮮明地秉承市場經濟原則，切實地保障旅游產業的自由化、市場化、法制化。