行政成本居高的原因與化解之道

王晨一 寧曉玲

［摘要］改革開放30余年，中國行政管理體制經歷了七次改革，但行政成本居高的問題依然未能解決，這既與政府行為的特性有關，更與公共組織機構龐大人員臃腫，組織設置和人員配備不合理，權力腐敗和決策失誤等因素緊密相聯。為此必須堅持轉變政府職能，實行公共治理多元化；完善現行財政預算制度和健全決策失誤責任追究制等才有可能醫治行政成本過高的固疾。

［關鍵詞］行政成本；財政收入；財政支出；原因

［中圖分類號］C915 ［文獻標識碼］ Ａ ［文章編號］ １００９ — ２２３４（２０１２）０４ — ０129 — ０2

隨著市場經濟的不斷完善和世界經濟一體化的深入發展，其所奉行的經濟原則迫使政府從以往注重投入的價值觀念轉變為注重產出，以最低的成本追求效用最大化。黨的十七大明確指出：精簡和規范各類議事協調機構及其辦事機構，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機構重疊、職責交叉、政出多門問題。因此，深入系統地研究我國政府的行政成本，對于深化我國行政管理體制的改革，形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，建設節約型社會具有十分重要的意義。

一、概念界定

目前學術界對于行政成本的界定并未達成共識。比較有代表性的觀點有：1.行政成本是政府組織在為社會提供公共服務，生產公共產品的活動過程中投入的人力、財力和物力資源〔1〕；2.行政成本是指國家權力機關和行政管理機關進行活動所需要的預算費用，包括行政支出和外交支出〔2〕；3.行政成本有預算內和預算外之分，以是否經過人大審議通過為界。〔3〕

美國會計學會1951年對成本所給出的權威性定義是：為了一定的目的而付出的（或可能付出的）用貨幣測量的價值犧牲。〔4〕行政成本最關鍵之處在于這些“價值犧牲”都需要由國家財政資源予以開支，而在我國由國家財政資源開支的部門除了行政機關外、立法機關、司法機關外，還有執政黨和各民主黨派以及人民團體。據此，我們認為行政成本是指各級國家機關、中共和各民主黨派及其人民團體為了履行其政治或公共管理職能而維持其自身運行所產生的由國家財政支付各種費用，同時包括預算內和預算外費用。

很多人都誤以為行政成本是一個逆指標，即行政成本越低越好。實際上，行政成本應該是一個中性指標，即行政成本應保持在一個合理的范圍之內。行政成本過低，無法滿足各類公共組織履行其職能的需要；行政成本過高，則不僅加大了財政負擔，而且會產生擠壓效應，進而影響社會的可持續發展。

二、行政成本居高的表現

1.行政成本占財政支出的比重不斷攀升

1982年來，我國預算內行政成本占當年財政總支出的比重雖然部分年度略有波動，但總體上呈現出較大幅度上升趨勢。從1982年的6%到2007年的歷史最高點17.6%，2008年開始有所下降，但依然維持著16%的較高比例。如果將預算外行政成本計算在內，這一比重將更高。

2.行政成本增長速度超過同期財政收入增長速度

1979-2003年間，除了1985、1997和1999這三年之外，其余年份預算內行政成本增幅均高于同期財政收入增幅，有的年份甚至超過出十余倍。2004-2008年間，財政收入增幅超過了行政成本增幅，但2007年的行政成本增幅卻超出財政收入增幅23%。1979-2008年，行政成本年平均增幅為19.8%，財政收入年平均增幅僅為14.5%。

3.中國行政成本位居世界首位

2003年我國預算內行政成本占財政支出的比重為14%，加上預算外行政成本這一比例高達26%〔5〕。這一比例不僅超過了國際貨幣基金組織15.6%的標準，而且遠高于同期的其他國家。 2006年中國預算內行政成本占財政總支出的18.7%，如果將預算外行政成本也計算在內，高出世界平均水平25%。〔6〕

三、行政成本居高的原因

1.政府行為的特性使然

（1）政府行為的壟斷性。在公共產品的供給上，政府通常是惟一的主體，因而具有極高的壟斷性。政府行為的壟斷性在排除外在競爭壓力的同時也減弱了提高服務質量、降低生產成本的內在動力。穆勒在《公共選擇理論》一書中指出：當提供可度量的產出時，政府官僚機構要比私人企業花費更高的單位成本。〔7〕美國學者薩瓦斯持同樣的觀點，他認為公共部門提供服務的成本費用，平均比承包商提供服務的成本費用要高出35%-95%。〔8〕

（2）政府行為的非市場性。政府經營組織在管理經濟中缺乏本應由市場決定的收益與成本的精確的貨幣量化標準，這種情況也就難以用市場價格直接標示其產品的機會成本。在這種情況下，政府可能過分投資，生產出多于社會需要的公共物品。它表現為政府不適當地擴大機構、增加人員、提高薪金和辦公費用，造成浪費。

（3）政府行為的非盈利性。政府的財政撥款使得行政成本具有兩個明顯的特征：一是權力的不對等。國家稅款依靠強制性的征收獲得，行政收入來源無需接受市場的檢驗。二是時間的不對等。行政收入是國家對社會的預先扣除，無需政府自行墊付。因此，政府會以追求規模和消費最大化作為目標，而不是以成本極小化作為衡量標準。

2.機構龐大人員臃腫

造成我國政府機構臃腫的根本原因在于地方政府。據統計，我國省級政府平均超設機構25個，地區政府超設機構20多個，縣級政府超設機構10個。有的大城市政府機構多達106個，有的省份省級非常設機構多達150個。〔9〕在歷次機構改革中，有不少從政府機關精簡掉的人員只是轉移到了事業編制的單位，國家財政供養的人員數量并沒有減少。

3.組織設置和人員配備不合理

（1）政府部門職能結構不合理。我國地方行政組織機構立法尚不完備，不能很好地體現政企分開、政府權力下放、政府職能轉變的要求。對地方政府與上級政府之間的職權劃分不明確，缺乏分工與合作，造成行政機關之間職能不清、責權不明，交叉行政、業務重疊的情況普遍存在。行政機構不能做到上下貫通、一致協調，大大增加了行政成本，難以保證行政效率的實現。

（2）行政管理層級結構不舍理。我國政府從中央到地方分為國務院、省級政府、市級政府、縣級政府、鄉(鎮)級政府共五級，而在實際運行中，各級政府下面又增設了多個行政層級，每一級政府層次的設立，都需要相應的機構、人員、經費及辦公設備，這必然導致行政成本的增加。

（3）公務人員結構不合理。表現為公務人員數量結構不合理和公務人員質量結構不合理。數量結構不合理主要是總量過大和分配不科學。質量結構不合理主要是公務人員的知識結構、能力結構、年齡結構、性別結構等配置不合理，具有本部門專業知識，又具備領導才能干部人才太少。這必然造成行政人力資源的浪費，使行政成本上升、行政效率下降。

4. 高額的三公消費

在中國目前的行政成本中，三公消費而產生的費用占據了相當高的比重。2004年全國公款吃喝3700億元，公車消費3986億元，公款出境旅游2400億元，公款賭資外流2000億元，合計12086億元。這一規模占當年各項稅收收入的47%，遠遠高于同期的國防開支。

5. 權力腐敗和決策失誤

我國因權力腐敗而造成財政資源浪費和決策失誤的現象極為嚴重。據世界銀行的估計，“七五”至“九五”期間，中國投資決策失誤率在30%左右，而發達國家決策失誤的平均水平僅為5%左右。按全社會投資決策成功率70%計算，每年因決策失誤而造成的行政成本和經濟損失在1200億元。〔10〕

四、降低行政成本的路徑選擇

1. 轉變政府職能、實現公共治理的多元化

（1）轉變政府職能，推動社會經濟的發展。政府職能是設置機構和配置人員的前提和基礎，轉變政府職能是降低行政成本的一個基本前提。要轉變政府職能首先需要對政府職能進行科學定位。從我國體制和國情的特殊性出發，轉變政府職能關鍵是要理清和協調好政企關系、政社關系、政事關系，做到政企分開、政社分開、政事分開。

（2）合理設置政府機構，控制人員規模。要做到合理設置政府機構需沿著合理設置橫向機構、減少縱向管理層次兩個向度進行。在控制政府機構人員規模方面一是要強化科學成本核算，加強政府機構人員編制管理，防止人員再度膨脹；二是要認真做好被分流人員的安置工作。

（3）實現公共治理的多元化。公共治理的主體可以是政府機構，可以是非政府組織和私營部門，應借鑒新公共管理理念，減少政府對市場、社會的干預，建立公民與社會雙向互動的合作關系，從根本上實現政府職能的轉變，限制行政組織規模的膨脹，降低政府成本，提高政府績效水平。

2. 進一步完善現行財政預算制度

（1）提高預算編制方法的科學性。我國各級政府預算至今依然采取的是“基數加增長”的方法,也就是各部門經費不是取決于本地區部門實際需要，而是取決于原來的基數，最終結果是各部門盡量造成赤字假象，從而能在來年預算增加額度。因此必須徹底改變現有的預算編制方法，加快零基預算改革。

（2）調整預算編制的時間。目前我國預算年度規定為1月1日至年底，而每年全國人大會議基本都是在3月召開，此時預算已經執行了近一個季度，也就是在這段時間內政府的預算是“先斬后奏”，因此有必要對預算編制時間進行調整。

（3）強化預算執行的嚴肅性。預算的變更、預算科目之間的資金調劑、預算超收及超收部分的使用等都必須事先履行向權力機關報批的程序，杜絕預算外資金的存在。

（4）加強對預算資金使用的監管。我國的現實狀況是預算由政府編制，如何用也由政府決定，監督同樣是由政府審計部門來進行，這種現狀必然導致行政成本的不斷膨脹。因此有必要改變目前各級人大形式監督為實質監督，加強對行政成本支出效用的評價，建立相應的責任追究機制。

3. 建立健全決策失誤責任追究制〔11〕

（1）確立決策失誤責任追究制的歸責原則。在當前的中國對于決策失誤者的責任追究暫時適用過錯原則，即決策者因故意或過失導致決策失誤時必須承擔責任。以過錯原則為歸責原則，所基于的理念是決策者進行決策時必須遵守一定的規則，如不遵守這些規則造成失誤的必須承擔責任；如果作為民眾代理人的決策者遵循規則，則不應追究其責任。

（2）區分決策失誤者必須承擔的責任形式。依據決策者過錯程度的大小或所造成損失的嚴重與否，可將決策失誤的責任形式劃分為五種：道義責任、行政責任、政治責任、經濟責任和刑事責任。對于后兩種決策失誤者的責任追究，現行的法律還缺乏相應規定，立法機關應盡早提上議事日程。

〔參考文獻〕

〔1〕卓越．行政成本的制度分析〔J〕．中國行政管理，2001，（03）：50－54．

〔2〕 魏海波，史宇航．行政管理學簡明辭典〔M〕．南京：江蘇人民出版社，1986：128．

〔3〕何翔舟．中國行政管理成本問題實證研究〔J〕．政治學研究，2007，（02）：77－86．

〔4〕章原．重塑政府〔M〕．北京：中華工商聯合出版社，1998：53．

〔5〕〔6〕 王經綾．我國行政成本的現狀與問題的研究〔M〕．北京：財政部財政科學研究所，2010：24．

〔7〕 〔美〕丹尼斯·穆勒．公共選擇理論〔M〕．北京：中國社會科學出版社，1999：4．

〔8〕 〔美〕戴維·奧斯本，特德 ·蓋布勒．改革政府〔M〕．上海：上海譯文出版社，1996：5．

〔9〕周耕妥．論政府權力擴大的形成原因〔J〕．江西行政學院學報，1999，（01）：15－22．

〔10〕胡鞍鋼．挑戰腐敗〔M〕．杭州：浙江人民出版社，2001：60．

〔11〕朱水成，張寶林，張瑩．公共決策失誤與體制創新〔J〕．理論導刊，2004，（08）：12－15．〔責任編輯：馮延臣〕