湖北省農民集體建設用地使用權流轉規范分析

摘要：農民集體建設用地流轉旨在探索農村集體建設用地使用權流轉機制，維護土地所有者和使用者的合法權益，優化土地資源配置，促進城鄉一體化建設。近十年來，國家連續出臺了多個涉及農民集體建設用地流轉的文件，農民集體建設用地流轉政策有松動的態勢。湖北省于2006年出臺了規范性文件《湖北省農民集體所有建設用地使用權流轉管理試行辦法》（以下簡稱《辦法》），該《辦法》詳細規定了集體建設用地使用權及其流轉的含義，規定了湖北省農民集體建設用地流轉方式、原則、限制條件、程序、價格、期限、收益管理及用途、監管與控制等，其為穩步推進湖北省農村集體建設用地流轉做出了重要貢獻，新形勢下又面臨著許多挑戰，需要不斷完善。

關鍵詞：湖北省；農民集體建設用地；管理試行辦法；流轉

國家“十二五”規劃提出：逐步建立城鄉統一的建設用地市場，完善農村集體經營性建設用地流轉和宅基地管理機制。同年，湖北省也出臺了本省“十二五”規劃，提出：創新土地資源節約集約利用體制機制，擴大“遷村騰地”試點，加快構建農村土地流轉交易平臺，健全農村土地承包經營權流轉市場，探索農村集體建設用地合理流轉新機制。為達到中央“十二五”規劃的要求，為與“十二五”規劃相銜接，為完善湖北省農民集體建設用地流轉制度，我們有必要對湖北省農民集體建設用地流轉現狀進行分析，找出其中的不足，從而提出相應的對策。

一、湖北省農民集體建設用地流轉立法現狀

湖北省2006年出臺的《辦法》，規范了湖北省農民集體所有建設用地使用權流轉，形成了湖北省農民集體所有建設用地使用權流轉制度，對五年來農民集體所有建設用地使用權流轉做出了巨大貢獻。

（一）概念界定及流轉方式

《辦法》第一條闡述了制訂該規章的背景及目的，第二條第一款界定了集體建設用地使用權及其流轉的含義，即集體建設用地使用權是指符合土地利用總體規劃和城市規劃的村莊、集鎮、建制鎮中權屬合法、界址清楚的集體建設用地使用權；集體建設用地使用權流轉是指在集體土地所有權不變的前提下，轉移集體建設用地使用權的行為。簡單地說，集體建設用地使用權是指合法且沒有爭議的集體建設用地使用權，其流轉含義則與城鎮建設用地流轉含義相同。

第二條第二款明確了湖北省集體建設用地使用權流轉方式：（1）出讓；（2）出租；（3）轉讓；（4）轉租；（5）抵押；（6）入股；（7）其他經雙方協商一致的流轉行為。根據該條款的規定，相關法律法規規定的流轉方式或雙方協商一致的流轉行為均可，這里的“雙方協商一致的流轉行為”應理解為雙方協商一致且不違反法律、行政法規的強制性規定的流轉行為。第六條關于國家征收、征用的規定，亦屬于流轉方式，但不屬于通常意義上的流轉方式。

（二）流轉原則及范圍

《辦法》第三條規定“實行合法、平等、自愿、有償原則”的流轉原則，但有償使用原則也有例外情況，即因本集體公共設施、公益事業用地以及農戶法定的宅基地而占用本集體所有的建設用地時，可以是無償的。從《辦法》界定的集體建設用地使用權的含義中，我們得出集體建設用地流轉范圍為：村莊、集鎮、建制鎮中權屬合法、界址清楚的集體建設用地。

（三）流轉的限制性條件

農民集體建設用地使用權必須依法流轉。具體而言，流轉的限制性條件有：（1）必須符合土地利用總體規劃和村鎮規劃，或者符合土地利用總體規劃和城市規劃；（2）流轉后，在集體建設用地上建設的項目必須符合國家有關產業政策，嚴禁用于房地產開發和住宅建設；（3）出讓的最高期限、最低價格必須符合相關法律法規或文件的規定，土地用途符合合同約定；（4）土地使用者未按出讓合同規定的期限和條件投資開發、利用土地的，土地使用權不得轉讓；（5）必須依法報批建設項目環境影響評價文件，經批準方可開工建設；（6）必須公開進行交易。

（四）流轉程序

《辦法》詳細規定了湖北省農民集體建設用地使用權流轉的程序：（1）表決前必須公布《辦法》規定的信息；（2）表決時，除了轉讓、轉租外，必須經2/3的村民會議成員或村民代表同意；（3）流轉時，土地所有者和使用者應當簽訂合同，且合同必須載明《辦法》規定之條款；（4）應當在合同簽定后30日內，辦理土地登記和領取相關權屬證明；（5）合同約定的土地使用年限屆滿后，合同雙方必須在規定時間內辦理注銷登記或續訂出讓出使手續；（6）轉讓、轉租的告知義務；（7）以集體建設用地使用權抵押的，根據情況應當評估、抵押登記、過戶登記、注銷登記；（8）農用地和未利用地轉為建設用地的，必須按照法律、法規規定辦理審批手續；（9）出讓、轉讓后依法繳納有關稅費。

（五）收益管理及用途

《辦法》第二十三條就集體建設用地使用權流轉獲得的收益管理及用途進行了規定：“集體土地所有者取得的土地收益應當納入農村集體財產統一管理，專項用于本集體經濟組織成員的社會保障、被安置人員的生活補助、發展生產、償還村集體債務等，不得挪作他用。集體經濟組織應將取得的土地收益及其使用情況向集體經濟組織成員公開，并接受監督。”從些條款可看出，《辦法》規定了收益實行統一管理，并且專款專用，并沒有規定集體建設用地使用權流轉獲得的收益可以分配給集體成員個人。《辦法》具有公法的性質，其沒有規定的可以分配給集體成員個人，即是不能分配，這與現實是不符合的。

（六）政府監管與控制

第二十四條授予了土地主管部門、農業、建設、審計、勞動保障、民政、環保等部門在各自職責范圍內對集體建設用地使用權流轉的管理、監督、服務、指導、檢查等職責或權力。第二十五至二十九條則規定了集體建設用地使用權流轉違反規劃、環境影響評價報告、土地用途、公開交易的處理措施。

二、湖北省農民集體建設用地流轉制度存在的問題

在該《辦法》實施后，中央及國土資源部又出臺了四個對農民集體建設用地流轉做出相關規定的文件，其中2007年12月30日國務院辦公廳專門發出了《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》。從中央發文的頻率和數量可看出，農民集體建設用地使用權流轉制度正進行改革和完善。該《辦法》對流轉方式、原則和范圍、程序方面規定得非常具體，值得稱贊，但筆者認為，該《辦法》仍存在以下問題：第一，沒有界定土地所有權主體。我國現行的集體土地所有權的主體有鄉（鎮）農民集體經濟組織、村民集體經濟組織、村內農業集體經濟組織三種，可以簡稱為“鄉（鎮）、村、組”三級。而具體操作中涉及到某塊土地所有權的具體歸屬時，對農民來說就形成了“表面看似每個集體成員都有，實際上每個個人都沒有”的局面，不利于對集體土地的管理和保護。①第二，土地收益分配不合理。該《辦法》只規定了建設用地使用權流轉所得收益由集體統一管理，專款專用，并沒有規定收效統一分配給農民，由于農村財產管理、監督制度落后，以及農村各種關系的復雜性，農民最后難以從集體建設用地使用權流轉所得中獲得利益。第三，限制集體建設用地流轉的用途，禁止將集體建設用地流轉用于房地產開發和住宅建設。用途的限制使得集體建設用地的價格低于國有土地，不利于保護農民的利益，不利于“城鄉統一的建設用地市場”的建立，違反了學者們一致倡導的“同地、同權、同價”。

三、湖北省農民集體建設用地流轉制度完善建議

通過分析湖北省農村集體建設用地流轉規范現狀及存在的問題，筆者提出以下幾點建議：

（一）界定主體，產權明晰

流轉主體包括流出主體和流入主體。 流出主體為集體建設用地所有權人和使用權人，但流出主體具體為哪一級集體組織，仍需法律法規或文件的明確規定。《辦法》第二條規定集體建設用地必須是權屬合法、界址清楚的，產權明晰才能判斷權屬是否合法。因而，集體建設用地使用權流轉，首先，必須先界定權利主體，搞清楚產權關系，明確集體土地所有權，是村的到村，是組的到組，要給所有權主體頒發土地證書，這是流轉的根基；其次，要逐步實現地位均等。在符合土地利用總體規劃、城市及村（鎮）規劃的前提下，農村集體建設用地使用權權能應與國有建設用地使用權權能一致，同樣具有占有、使用、收益和處分的權利，并制定便于各種流轉方式具體操作的辦法和細則。②

（二）創新分配方式，完善收益分配制度

該《辦法》規定的建設用地使用權流轉所得收益分配方式單一——只用于公共債務、公共事業。在收入高、沒有債務、公共事業建設基本完成或花費極少的農民集體組織，如何分配土地收益？在財務管理制度缺乏、各種關系復雜的農村環境中，如果保證土地收益的統一管理？這就要求我們創新分配方式，完善收益分配制度，建立健全農民集體組織的監督機制，加強政府對集體組織的指導、監督。無論何種分配方式，在收益分配上必須考慮產權，以及公平原則、依法原則，收益的首次分配應當是基于產權，再次分配基本公平。為體現公平原則，政府可以通過適當的財稅機制進行土地收益的二次分配和調節。

（三）放開土地用途限制，建立城鄉統一的建設用地市場

“同地、同權、同價”幾乎是學者們的一致聲音，但劉元勝卻認為要“強化土地用途管制。同一塊建設用地，由于其所有制不同，權利及權益有較大的區別。因此，應當推進同地、同權、同價，促進農村集體建設用地直接入市，實現城鄉建設用地一體化。”③既不放開土地用途限制，又可以實現“同地、同權、同價”并建立城鄉統一的建設用地市場。這是不可能的。從字面來理解，既然集體建設用地進行了限制，那何來“同權”，既不同權，何來同價？我國當前土地價格過高，其原因主要是房地產開發和住宅建設使土地供需緊張。一旦沒有房地產開發和住宅建設，那么土地價格就會回歸合理水平或降至很低的水平。如果對集體土地用途進行限制，那么必然會形成城鄉建設用地使用權二元結構，不可能實現國有土地與集體建設用地使用權同價。

四、結語

認真總結《湖北省農民集體所有建設用地使用權流轉管理試行辦法》實施過程中的經驗和問題，明確和規范農村集體建設用地流轉的含義、原則、條件、方式、程序、用途、收益管理、政府責任，處理好地價評估、收益管理、稅費征收和合同管理等問題，為穩步推進農村集體建設用地流轉制度改革、集體建設用地流轉相關工作的開展和集體建設用地使用權規范有序流轉創造良好的政策環境，也有利于促進農村集體建設用地的節約集約利用和城鄉統籌發展。

注釋：

①參見魏桂林：《集體建設用地使用權流轉法律問題研究》，載于《西安建筑科技大學學報》（社會科學版）2011年第3期。

② 參見陳建軍、鐘海、郭敬民：《集體建設用地流轉市場的問題與對策》，載于《國土資源導刊》2011年第10期。

③ 參見劉元勝：《規范我國農村集體建設用地流轉的對策建議》，載于《宏觀經濟管理》2011年第10期。

參考文獻：

[1]孫鵬，徐銀波.我國集體建設用地流轉態勢與走向判斷[J].重慶社會科學，2011（10）.

[2]魏桂林.集體建設用地使用權流轉法律問題研究[J].西安建筑科技大學學報（社會科學版），2011（3）.

[3]杜文婷,陳安春.規范農村集體建設用地使用權流轉的法律思考[J].山東國土資源，2011(9).

[4] 《湖北省國土資源廳關于印發<關于促進全省節約集約用地的若干意見>的通知》（2008年）.

（作者簡介：劉冬坤（1991.12-），男，江西吉安人，華中師范大學在讀本科生。）