農(nóng)村法制建設(shè)的內(nèi)部完善與外部融合思考

陳昊

【摘要】隨著改革開放的深入推進(jìn)，我國(guó)法制建設(shè)已取得長(zhǎng)足發(fā)展，但目前農(nóng)村法制建設(shè)水平總體上仍然相對(duì)落后。以系統(tǒng)學(xué)視角考察，農(nóng)村法制建設(shè)作為一個(gè)大系統(tǒng)，需協(xié)調(diào)和解決內(nèi)部各子系統(tǒng)相互關(guān)系及沖突，處理好與村民自治、行政權(quán)力等外緣關(guān)系，構(gòu)建科學(xué)有效的農(nóng)村法制建設(shè)體系。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村法制建設(shè) 系統(tǒng) 融合

農(nóng)村法制建設(shè)的現(xiàn)實(shí)要求

從重物質(zhì)文明到重精神文明、制度文明的現(xiàn)實(shí)跨越。農(nóng)村法制建設(shè)與現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平緊密相連，法制建設(shè)作為上層建筑的范疇，承載并依托于經(jīng)濟(jì)及其他社會(huì)基礎(chǔ)條件。歷史經(jīng)驗(yàn)證明，經(jīng)濟(jì)衰弱的社會(huì)無法為法制建設(shè)提供保障條件，人如果為生計(jì)發(fā)愁恐難有余力關(guān)注社會(huì)當(dāng)中的其他問題。改革開放三十多年以來，農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)民眾所追求的需求層次就更高，他們更加關(guān)注安全、平等、尊嚴(yán)和自我實(shí)現(xiàn)，公民所重視價(jià)值的變化正在為法制建設(shè)奠定廣泛的民意基礎(chǔ)。與此同時(shí)，公民素養(yǎng)也是法制建設(shè)的重要基礎(chǔ)條件，農(nóng)村法制建設(shè)環(huán)境中的參與者及利益關(guān)系人—農(nóng)民，其法律意識(shí)及素質(zhì)對(duì)法制建設(shè)有著重要影響。在對(duì)法律缺乏認(rèn)識(shí)和信仰的社會(huì)環(huán)境中，法制建設(shè)的推動(dòng)需要漫長(zhǎng)的過程，要達(dá)到理想的狀態(tài)，即“人人懂法、人人守法、人人信奉法律”的狀態(tài)，需要各方面付出艱辛努力。

法制建設(shè)與農(nóng)村社會(huì)相互融合的變化。由于我國(guó)城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的存在，農(nóng)村地區(qū)仍然保留著以血緣人情為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)土社會(huì)特質(zhì)。然而，市民社會(huì)和鄉(xiāng)土社會(huì)的行為規(guī)范有著極大的不同，農(nóng)村法制建設(shè)不應(yīng)是在農(nóng)村地區(qū)的簡(jiǎn)單和強(qiáng)制落實(shí)，應(yīng)考慮適應(yīng)性及本土化的實(shí)現(xiàn)，要特別關(guān)注農(nóng)村的需要，使現(xiàn)代法治最大限度地貼近農(nóng)村。立法上立足于“現(xiàn)代法根植于蘊(yùn)藏傳統(tǒng)文化習(xí)俗的社會(huì)土壤中”的指導(dǎo)思想，制定和修改法律時(shí)，充分考慮農(nóng)村實(shí)際，建立服務(wù)于農(nóng)民的立法意識(shí)；司法上，伴隨司法改革的穩(wěn)步推進(jìn)，在基層提供法律服務(wù)的門檻逐步降低，為農(nóng)村百姓提供廉價(jià)的法律服務(wù)，同時(shí)加大力度凈化基層執(zhí)法環(huán)境，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法為民的真正內(nèi)涵。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村法制建設(shè)與鄉(xiāng)土社會(huì)的融合還需要關(guān)注農(nóng)村法制建設(shè)的外部結(jié)構(gòu)，科學(xué)合理的外部結(jié)構(gòu)能夠有效幫助農(nóng)村法制建設(shè)體系在農(nóng)村土壤生根發(fā)芽并健康發(fā)展。

農(nóng)村法制建設(shè)現(xiàn)存問題探析

農(nóng)民對(duì)法律的認(rèn)識(shí)和信任存在偏差。中國(guó)經(jīng)歷幾千年的封建皇權(quán)統(tǒng)治，國(guó)家和社會(huì)治理層面有共通的“人治”傳統(tǒng)和觀念，這種影響至今依然廣泛存在。特別在農(nóng)村，長(zhǎng)久以來法律作為一種社會(huì)調(diào)整機(jī)制處在邊緣地帶，人們遇到問題時(shí)首先想到的不是法律，而是熟人關(guān)系、政策或是其他。造成這種現(xiàn)象的原因有很多，但最主要的原因有兩方面：其一，由于傳統(tǒng)和公民素質(zhì)的原因，人們對(duì)法制缺乏了解，對(duì)法制社會(huì)缺乏認(rèn)識(shí)，某些人雖了解一些法律規(guī)范，但仍然持“法律不過是統(tǒng)治者的統(tǒng)治工具”的偏執(zhí)觀點(diǎn)，尚未真正理解法制的價(jià)值和意義；其二，法律在許多時(shí)候并沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用，當(dāng)合法權(quán)益得不到法律保護(hù)，違法行為受不到法律制裁，而且這樣的情況屢見不鮮時(shí)，人們對(duì)法律的信任度當(dāng)然逐漸降低，他們會(huì)轉(zhuǎn)而尋求其他更有效的方法解決問題。

農(nóng)村法制建設(shè)系統(tǒng)內(nèi)部各項(xiàng)發(fā)展欠缺同步性。從系統(tǒng)性的視角看，農(nóng)村法制建設(shè)這一系統(tǒng)工程由若干子系統(tǒng)構(gòu)成，包括立法、司法、執(zhí)法、普法等方面。根據(jù)“木桶原理”：木桶的容積并不取決于最長(zhǎng)的木板而是最短的木板，農(nóng)村法制建設(shè)的水平也在很大程度取決于短板的高度，因此需要協(xié)調(diào)推進(jìn)農(nóng)村法制建設(shè)系統(tǒng)內(nèi)部各項(xiàng)，使之基本同步并且協(xié)調(diào)一致。改革開放三十多年來，我國(guó)農(nóng)村法制建設(shè)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但也存在內(nèi)部發(fā)展不平衡甚至不協(xié)調(diào)的問題。經(jīng)過二三十年的努力，我國(guó)各項(xiàng)立法已經(jīng)比較完善，但比較而言，許多農(nóng)村地區(qū)的司法、執(zhí)法和普法水平仍不高，甚至有執(zhí)法者違背法律、司法者司法不公現(xiàn)象出現(xiàn)，有些農(nóng)村地方普法流于形式，效果較差。一個(gè)法制社會(huì)需要制定好的法律，但如果善法不被執(zhí)行和遵守，善法及法治的精神不能得到廣泛弘揚(yáng)，法制建設(shè)也就只能淪為空談。

法制建設(shè)與鄉(xiāng)規(guī)民約的沖突與協(xié)調(diào)問題。在農(nóng)村法制建設(shè)進(jìn)程中常常遇到與當(dāng)?shù)剜l(xiāng)規(guī)民約發(fā)生沖突的問題，自上而下的法制建設(shè)與根植于農(nóng)村地方土壤帶有濃厚鄉(xiāng)土氣息的鄉(xiāng)規(guī)民約產(chǎn)生一定的沖突也很自然，但法制建設(shè)所推崇的現(xiàn)代法與根植于地方土壤的民間法之間并非零和博弈關(guān)系。由于兩者都源于真正意義上的自然法，均追求正義和公理，所以可將兩者看做是自然法的兩種不同表現(xiàn)形式，因此，可以認(rèn)為現(xiàn)代法制與鄉(xiāng)規(guī)民約最終交集于自然法。誠(chéng)然，有時(shí)兩者相互間的沖突的確客觀存在且無法回避，而在農(nóng)村法制建設(shè)過程中解決此類沖突需要更多耐心和智慧的展現(xiàn)，避免采用強(qiáng)硬甚至是粗暴的方式解決問題，只有協(xié)調(diào)處理好法制建設(shè)與鄉(xiāng)規(guī)民約的關(guān)系，才能真正夯實(shí)農(nóng)村法制建設(shè)的基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)法制建設(shè)與農(nóng)村地方土壤的有效融合。

農(nóng)村法制建設(shè)的科學(xué)化、系統(tǒng)化構(gòu)建

引導(dǎo)民眾樹立法制觀念，培育公民法律信任感。正確的法制觀念建立在對(duì)法律的正確認(rèn)知基礎(chǔ)之上，缺乏對(duì)法律的了解和正確理解的社會(huì)環(huán)境，法制建設(shè)無從談起。基層群眾對(duì)許多法律甚至與自身密切相關(guān)的法律缺乏相應(yīng)程度的了解，在舊的觀念影響支配下，許多人認(rèn)為法律不過就是國(guó)家統(tǒng)治的工具。面對(duì)這一現(xiàn)狀，需要加強(qiáng)普法教育，法律不僅是國(guó)家的法律，更為人民服務(wù)，對(duì)民眾的普法教育要讓民眾理解法律的真正價(jià)值，從而擁戴法制。培育公民的法律意識(shí)和信仰，堅(jiān)持不懈的引導(dǎo)和教育能夠發(fā)揮作用，但更需解決權(quán)力同法律作用范圍的沖突問題，切實(shí)規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行。當(dāng)權(quán)力與法律的影響重合，特別是權(quán)力凌駕法律之上導(dǎo)致當(dāng)事者尋求權(quán)力解決問題現(xiàn)象呈普遍現(xiàn)象并且屢試不爽時(shí)，民眾對(duì)法律的信任也會(huì)大大降低，法律就成為解決問題的次要甚至是忽略選項(xiàng)。因此，增強(qiáng)民眾法律信任感不僅是法律觀念意識(shí)的培養(yǎng)教育問題，更需要著重解決法律的理論效能與實(shí)際效能相統(tǒng)一問題。

促進(jìn)農(nóng)村法制建設(shè)系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)性及內(nèi)容的完善性。農(nóng)村法制建設(shè)作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，是立法、司法、執(zhí)法、普法建設(shè)等各個(gè)子系統(tǒng)的有機(jī)組成而非簡(jiǎn)單疊加。搞好農(nóng)村法制建設(shè)這項(xiàng)系統(tǒng)工程，應(yīng)注重系統(tǒng)內(nèi)部各項(xiàng)的整合與協(xié)調(diào)。從嚴(yán)格意義上講，司法及執(zhí)法活動(dòng)的功能與意義在于使立法者的意圖客觀實(shí)現(xiàn)，司法及執(zhí)法活動(dòng)是在適用或執(zhí)行立法者的決定并應(yīng)對(duì)立法負(fù)責(zé)，除代表立法者意圖的法律之外的任何主體或事物均不能也不應(yīng)以非法律的方式意圖影響司法和執(zhí)法活動(dòng)。但現(xiàn)實(shí)情況是，農(nóng)村基層司法和執(zhí)法活動(dòng)受到來自法律之外的因素影響程度較深，這在降低法律的權(quán)威和公信力的同時(shí)極有可能也對(duì)公平正義產(chǎn)生影響。對(duì)于司法建設(shè)，需要加強(qiáng)司法的獨(dú)立性，司法審判應(yīng)忠于立法并對(duì)法律負(fù)責(zé)，可建立和完善相應(yīng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)基層立法機(jī)構(gòu)對(duì)司法活動(dòng)的質(zhì)詢和監(jiān)督職能，保證司法與立法的本質(zhì)統(tǒng)一；行政執(zhí)法應(yīng)體現(xiàn)執(zhí)法本位而非行政本位的特點(diǎn)，執(zhí)法行為需有法律依據(jù)并嚴(yán)格遵照之，應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上完善基層立法機(jī)構(gòu)對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督和約束機(jī)制，使之成為外部監(jiān)督約束行政權(quán)力的主導(dǎo)機(jī)制；從司法與執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)相互關(guān)系上看，基層民告官的案件受理難度很大，即使受理也可能遇到行政權(quán)力的干預(yù)結(jié)果，司法權(quán)與執(zhí)法權(quán)的不平衡會(huì)對(duì)法制建設(shè)造成負(fù)面影響，解決好這一問題的措施是讓行政權(quán)適度收縮，讓司法權(quán)適度擴(kuò)張，并進(jìn)一步完善行政案件的受理與獨(dú)立審判機(jī)制。

農(nóng)村法治建設(shè)—“官治”與“民治”的規(guī)范劑和協(xié)調(diào)劑。作為公權(quán)力介入式的治理機(jī)制的不同方式，行政治權(quán)與法制建設(shè)既有分工協(xié)作，同時(shí)也存在相互交叉和沖突。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與新農(nóng)村建設(shè)背景下，行政權(quán)力向農(nóng)村地區(qū)廣泛伸展，并意圖通過各種方式實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)，其中有些方式欠缺合法性。例如，某些地方存在農(nóng)村違法征地拆遷補(bǔ)償事件，新農(nóng)村建設(shè)推進(jìn)過程中基層政府使用或變相使用強(qiáng)制推進(jìn)措施，這些現(xiàn)象的存在與法制建設(shè)本身格格不入，關(guān)鍵須解決的問題是如何將行政權(quán)力納入法制化軌道，真正樹立依法行政的觀念作風(fēng)，建立并細(xì)化農(nóng)村基層政府依法行政的程序，落實(shí)監(jiān)管主體及相應(yīng)職責(zé)，在涉及農(nóng)民利益的工作中，要求權(quán)力嚴(yán)格按法制程序運(yùn)行。公平正義、秩序和人們的福祉等，是法制與村民自治追求的共同目標(biāo)，但農(nóng)村法制建設(shè)與村民自治顯屬不同的治理機(jī)制。在農(nóng)村法制建設(shè)進(jìn)程中勢(shì)必面對(duì)與村民自治關(guān)系處理甚至是沖突問題，法制建設(shè)不是要拋棄村民自治，因?yàn)閮烧叻謩e用不同方式解決不同領(lǐng)域的問題，作為公權(quán)力治理范疇的法制不可能涵蓋社會(huì)的全部范圍。法制不能大包大攬，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)村民自治的發(fā)展，但值得關(guān)注的是，有些農(nóng)村地區(qū)由于偏離了正確軌道，村民自治變成了少數(shù)人專制，集體性意思被少數(shù)人意志左右。對(duì)此，應(yīng)將村民自治的發(fā)展納入法制化的軌道，利用法制監(jiān)督來規(guī)范和指引村民自治。

（作者單位：九江學(xué)院政法學(xué)院；本文系江西省高校人文社科重點(diǎn)研究基地九江學(xué)院社會(huì)系統(tǒng)學(xué)研究中心2012年招標(biāo)項(xiàng)目“贛西北地區(qū)農(nóng)村法制建設(shè)結(jié)構(gòu)性研究”成果）