農村法制建設的內部完善與外部融合思考

陳昊

【摘要】隨著改革開放的深入推進，我國法制建設已取得長足發展，但目前農村法制建設水平總體上仍然相對落后。以系統學視角考察，農村法制建設作為一個大系統，需協調和解決內部各子系統相互關系及沖突，處理好與村民自治、行政權力等外緣關系，構建科學有效的農村法制建設體系。

【關鍵詞】農村法制建設 系統 融合

農村法制建設的現實要求

從重物質文明到重精神文明、制度文明的現實跨越。農村法制建設與現實經濟發展水平緊密相連，法制建設作為上層建筑的范疇，承載并依托于經濟及其他社會基礎條件。歷史經驗證明，經濟衰弱的社會無法為法制建設提供保障條件，人如果為生計發愁恐難有余力關注社會當中的其他問題。改革開放三十多年以來，農村地區經濟得到快速發展。隨著經濟發展，社會民眾所追求的需求層次就更高，他們更加關注安全、平等、尊嚴和自我實現，公民所重視價值的變化正在為法制建設奠定廣泛的民意基礎。與此同時，公民素養也是法制建設的重要基礎條件，農村法制建設環境中的參與者及利益關系人—農民，其法律意識及素質對法制建設有著重要影響。在對法律缺乏認識和信仰的社會環境中，法制建設的推動需要漫長的過程，要達到理想的狀態，即“人人懂法、人人守法、人人信奉法律”的狀態，需要各方面付出艱辛努力。

法制建設與農村社會相互融合的變化。由于我國城鄉二元社會結構的存在，農村地區仍然保留著以血緣人情為基礎的鄉土社會特質。然而，市民社會和鄉土社會的行為規范有著極大的不同，農村法制建設不應是在農村地區的簡單和強制落實，應考慮適應性及本土化的實現，要特別關注農村的需要，使現代法治最大限度地貼近農村。立法上立足于“現代法根植于蘊藏傳統文化習俗的社會土壤中”的指導思想，制定和修改法律時，充分考慮農村實際，建立服務于農民的立法意識；司法上，伴隨司法改革的穩步推進，在基層提供法律服務的門檻逐步降低，為農村百姓提供廉價的法律服務，同時加大力度凈化基層執法環境，實現執法為民的真正內涵。實現農村法制建設與鄉土社會的融合還需要關注農村法制建設的外部結構，科學合理的外部結構能夠有效幫助農村法制建設體系在農村土壤生根發芽并健康發展。

農村法制建設現存問題探析

農民對法律的認識和信任存在偏差。中國經歷幾千年的封建皇權統治，國家和社會治理層面有共通的“人治”傳統和觀念，這種影響至今依然廣泛存在。特別在農村，長久以來法律作為一種社會調整機制處在邊緣地帶，人們遇到問題時首先想到的不是法律，而是熟人關系、政策或是其他。造成這種現象的原因有很多，但最主要的原因有兩方面：其一，由于傳統和公民素質的原因，人們對法制缺乏了解，對法制社會缺乏認識，某些人雖了解一些法律規范，但仍然持“法律不過是統治者的統治工具”的偏執觀點，尚未真正理解法制的價值和意義；其二，法律在許多時候并沒有發揮其應有的作用，當合法權益得不到法律保護，違法行為受不到法律制裁，而且這樣的情況屢見不鮮時，人們對法律的信任度當然逐漸降低，他們會轉而尋求其他更有效的方法解決問題。

農村法制建設系統內部各項發展欠缺同步性。從系統性的視角看，農村法制建設這一系統工程由若干子系統構成，包括立法、司法、執法、普法等方面。根據“木桶原理”：木桶的容積并不取決于最長的木板而是最短的木板，農村法制建設的水平也在很大程度取決于短板的高度，因此需要協調推進農村法制建設系統內部各項，使之基本同步并且協調一致。改革開放三十多年來，我國農村法制建設取得了長足的進步，但也存在內部發展不平衡甚至不協調的問題。經過二三十年的努力，我國各項立法已經比較完善，但比較而言，許多農村地區的司法、執法和普法水平仍不高，甚至有執法者違背法律、司法者司法不公現象出現，有些農村地方普法流于形式，效果較差。一個法制社會需要制定好的法律，但如果善法不被執行和遵守，善法及法治的精神不能得到廣泛弘揚，法制建設也就只能淪為空談。

法制建設與鄉規民約的沖突與協調問題。在農村法制建設進程中常常遇到與當地鄉規民約發生沖突的問題，自上而下的法制建設與根植于農村地方土壤帶有濃厚鄉土氣息的鄉規民約產生一定的沖突也很自然，但法制建設所推崇的現代法與根植于地方土壤的民間法之間并非零和博弈關系。由于兩者都源于真正意義上的自然法，均追求正義和公理，所以可將兩者看做是自然法的兩種不同表現形式，因此，可以認為現代法制與鄉規民約最終交集于自然法。誠然，有時兩者相互間的沖突的確客觀存在且無法回避，而在農村法制建設過程中解決此類沖突需要更多耐心和智慧的展現，避免采用強硬甚至是粗暴的方式解決問題，只有協調處理好法制建設與鄉規民約的關系，才能真正夯實農村法制建設的基礎，實現法制建設與農村地方土壤的有效融合。

農村法制建設的科學化、系統化構建

引導民眾樹立法制觀念，培育公民法律信任感。正確的法制觀念建立在對法律的正確認知基礎之上，缺乏對法律的了解和正確理解的社會環境，法制建設無從談起。基層群眾對許多法律甚至與自身密切相關的法律缺乏相應程度的了解，在舊的觀念影響支配下，許多人認為法律不過就是國家統治的工具。面對這一現狀，需要加強普法教育，法律不僅是國家的法律，更為人民服務，對民眾的普法教育要讓民眾理解法律的真正價值，從而擁戴法制。培育公民的法律意識和信仰，堅持不懈的引導和教育能夠發揮作用，但更需解決權力同法律作用范圍的沖突問題，切實規范權力的運行。當權力與法律的影響重合，特別是權力凌駕法律之上導致當事者尋求權力解決問題現象呈普遍現象并且屢試不爽時，民眾對法律的信任也會大大降低，法律就成為解決問題的次要甚至是忽略選項。因此，增強民眾法律信任感不僅是法律觀念意識的培養教育問題，更需要著重解決法律的理論效能與實際效能相統一問題。

促進農村法制建設系統內部結構的協調性及內容的完善性。農村法制建設作為一項系統工程，是立法、司法、執法、普法建設等各個子系統的有機組成而非簡單疊加。搞好農村法制建設這項系統工程，應注重系統內部各項的整合與協調。從嚴格意義上講，司法及執法活動的功能與意義在于使立法者的意圖客觀實現，司法及執法活動是在適用或執行立法者的決定并應對立法負責，除代表立法者意圖的法律之外的任何主體或事物均不能也不應以非法律的方式意圖影響司法和執法活動。但現實情況是，農村基層司法和執法活動受到來自法律之外的因素影響程度較深，這在降低法律的權威和公信力的同時極有可能也對公平正義產生影響。對于司法建設，需要加強司法的獨立性，司法審判應忠于立法并對法律負責，可建立和完善相應機制實現基層立法機構對司法活動的質詢和監督職能，保證司法與立法的本質統一；行政執法應體現執法本位而非行政本位的特點，執法行為需有法律依據并嚴格遵照之，應在現有基礎上完善基層立法機構對行政執法活動的監督和約束機制，使之成為外部監督約束行政權力的主導機制；從司法與執法的現實相互關系上看，基層民告官的案件受理難度很大，即使受理也可能遇到行政權力的干預結果，司法權與執法權的不平衡會對法制建設造成負面影響，解決好這一問題的措施是讓行政權適度收縮，讓司法權適度擴張，并進一步完善行政案件的受理與獨立審判機制。

農村法治建設—“官治”與“民治”的規范劑和協調劑。作為公權力介入式的治理機制的不同方式，行政治權與法制建設既有分工協作，同時也存在相互交叉和沖突。在城鄉統籌發展與新農村建設背景下，行政權力向農村地區廣泛伸展，并意圖通過各種方式實現預定目標，其中有些方式欠缺合法性。例如，某些地方存在農村違法征地拆遷補償事件，新農村建設推進過程中基層政府使用或變相使用強制推進措施，這些現象的存在與法制建設本身格格不入，關鍵須解決的問題是如何將行政權力納入法制化軌道，真正樹立依法行政的觀念作風，建立并細化農村基層政府依法行政的程序，落實監管主體及相應職責，在涉及農民利益的工作中，要求權力嚴格按法制程序運行。公平正義、秩序和人們的福祉等，是法制與村民自治追求的共同目標，但農村法制建設與村民自治顯屬不同的治理機制。在農村法制建設進程中勢必面對與村民自治關系處理甚至是沖突問題，法制建設不是要拋棄村民自治，因為兩者分別用不同方式解決不同領域的問題，作為公權力治理范疇的法制不可能涵蓋社會的全部范圍。法制不能大包大攬，應當鼓勵村民自治的發展，但值得關注的是，有些農村地區由于偏離了正確軌道，村民自治變成了少數人專制，集體性意思被少數人意志左右。對此，應將村民自治的發展納入法制化的軌道，利用法制監督來規范和指引村民自治。

（作者單位：九江學院政法學院；本文系江西省高校人文社科重點研究基地九江學院社會系統學研究中心2012年招標項目“贛西北地區農村法制建設結構性研究”成果）