淺談對公職人員職務消費的權力監(jiān)督

張慧

摘要：為了從源頭上治理職務消費當中的腐敗現(xiàn)象，降低行政成本、提高政府辦事效率，就要完善對職務消費的監(jiān)督，以權力制約理論為依據(jù)進行綜合治理。完善相關法律制度，強化對職務消費的權力監(jiān)督機制。

關鍵詞:公職人員；職務消費；權力監(jiān)督

所謂職務消費是為保證國家公職人員順利履行職責，由公職人員所在單位按政策規(guī)定為其提供的物質(zhì)條件和報銷的費用。由于職務消費本身是必不可少的，有其合理性，但又帶有一定的隱蔽性，因此對職務消費的監(jiān)督提出了更高的要求。筆者認為，現(xiàn)在的關鍵是研究如何形成對職務消費權的系統(tǒng)化、多角度、多層次的綜合制約機制，重點在法律層面、權力運行層面對其進行約束，遏制職務消費的無限膨脹，降低行政成本，提高行政效率。

一、我國職務消費權力監(jiān)督現(xiàn)狀

（一）對職務消費的法律制約缺位

建國以來，由于歷史的原因我國對于職務消費的規(guī)制散見于各類政策文件中，沒有專門性、系統(tǒng)性、全局性的法律文件，導致長期以來主要依靠黨的紀律和廉政教育來約束黨員干部的行為。在發(fā)現(xiàn)職務消費行為中存在問題時，常常追究其黨紀政紀責任，而法律責任，由于沒有明確的立法依據(jù)常常難以追究。如自2006年1月1日起施行的《中華人民共和國公務員法》，調(diào)整對象是國家公職人員的個人行為，本法調(diào)整的側(cè)重點在于公務員的錄用、考核、獎懲等人事組織行為。而公職人員職務消費支出中的違法違紀行為往往是以單位的名義或者是假借單位的名義進行的，而且職務消費支出行為的單筆金額小，交易頻率高，事后調(diào)查取證困難，依據(jù)現(xiàn)有法律很難確切的界定是因公消費還是假公濟私，因此《中華人民共和國公務員法》對于公款吃喝等這種行為的規(guī)制顯得無能為力。加之配套法律尚不善完善，如《國家官員道德行為法》《政務公開法》、《新聞法》等重要法律缺位，進一步加劇了無法可依的境地。

（二）對職務消費的權力制約乏力

第一，人大監(jiān)督乏力。以權力制約權力的關鍵在于對權力的監(jiān)督，首先，我國立法權對權力運行的制約表現(xiàn)為人大監(jiān)督。改革開放以來，人大對財政監(jiān)督的力度在不斷增強，但是在新時期，人大預算審查仍然存在著許多不足，主要表現(xiàn)在四個方面：一是審批工作的被動性。由于人大缺乏有效的財政監(jiān)督手段以及財政監(jiān)督的實際能力，致使預算審查監(jiān)督工作一直處于被動局面。二是預算內(nèi)容缺乏可審性。多年來政府只是提供一個報告和幾張報表，報告又大多數(shù)是數(shù)字的堆砌，透明度不高。三是我國并沒有形成由人大或人大常委會審議對預算批準變動的機制，只是在現(xiàn)實中由政府首長或財政部門等決定預算的變動。這些沒有經(jīng)過人大審議的預算變動，為職務消費擴大化提供了可能。

第二，審計監(jiān)督不到位。當前對我國各級政府的財政支出監(jiān)督的職責主要由審計機關履行。但在現(xiàn)實生活中，對職務消費的審計監(jiān)督仍存在很大的障礙：1.政府審計的獨立性受到限制。審計機關本直屬于國務院，然后在地方，審計機關卻隸屬于同級政府。2.職務概念模糊, 審計標準難以把握。每年單位支出大量的報銷票據(jù),在沒有一個絕對標準情況下, 核實其真實性、合理性對審計人員來講是個難題。3.審計監(jiān)督對于政府重大公共工程建設財政資金的支出中的違規(guī)問題很容易發(fā)現(xiàn)，但是對于政府職務消費支出活動中的違法違規(guī)問題很難發(fā)現(xiàn)。

第三，財政監(jiān)督存缺陷，無預算制約。職務消費的核心是財政制度問題，現(xiàn)行的財政預算體制難以從經(jīng)濟根源上實現(xiàn)對職務消費的有效約束。

二、完善職務消費權力監(jiān)督建議

（一）完善職務消費法律法規(guī)

完善職務消費相關法律，加大處罰力度。首先，對現(xiàn)行法律法規(guī)沒有涉及的內(nèi)容，要加緊增設修訂。例如，可增設揮霍浪費罪，把揮霍、浪費國家財產(chǎn)的行為定性為犯罪，根據(jù)不同犯罪程度定義相關屬性，制定相應的懲罰標準，堅決從觸犯成本上遏制職務消費過度化行為，使其不敢也不能過度的職務消費。其次，加快《公務員職務消費法》的立法進程，對職務消費的主體、范圍、標準、管理、處罰與監(jiān)督等進行詳細規(guī)定，將職務消費納入法制軌道，做到有法可依。與此同時，必須從嚴從重立法，以增加職務消費腐敗的行為成本。

（二）健全權力監(jiān)督機制

以權力制約職務消費權，關鍵是形成多層次、多方位、立體化的權力監(jiān)督機制，切實監(jiān)控職務消費權的運行情況，防治腐敗的產(chǎn)生。

第一、加大人大對公共財政的監(jiān)督力度。首先，改變各級人大對政府財政支出活動的監(jiān)督“有權力，無手段”的被動格局。各級人大對政府財政報告的審議可以不限于書面審查，可以就報告涉及的有關事項進行賬目核查，詢問相關財務人員，以徹底了解財政資金的使用情況。

第二、落實審計監(jiān)督。審計機關作為專門的經(jīng)濟監(jiān)督機關，是加強職務消費內(nèi)部監(jiān)督、反腐敗斗爭中一支不可忽視的重要力量。加強對職務消費的審計監(jiān)督，一是加強預算執(zhí)行情況的審計監(jiān)督。預算執(zhí)行情況審計不但要為政府加強財政管理服務，還要適應人大監(jiān)督的需要，為本級人大常委會監(jiān)督預算執(zhí)行情況服務。二是加強對違法違紀問題的處理處罰，對存在腐敗問題的單位和個人產(chǎn)生威懾作用。三是強化事前審計，起到減少損失、防止弊端的預防作用。

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（作者單位：湖南師范大學公共管理學院 ）