經濟全球化背景下的中國工會改革

劉勇

摘 要： 中國融入經濟全球化，在促進經濟繁榮發展的同時也加劇了勞動問題，而中國勞動問題的實質就是勞動關系中勞動者的權益保障問題。作為維護工人利益的群眾組織，中國工會改革應從結構體制和功能機制的更新入手，通過發揮產業工會的作用和加快推進基層工會的建設，促進工會體制改革，增強工會的表達和維護能力，以實現新形勢下的工會轉型。

關鍵詞： 經濟全球化； 工會； 改革

中圖分類號： D412.61文獻標識碼：A 文章編號： 1673-9973(2012)03-0010-05

Chinese Trade Union Reform in the Background of Economic Globalization

LIU Yong

(Xian University of Finance and Economics, Xian 710100, China)

Abstract: With the process of China integrating into the economic globalization, which not only promotes the prosperity of economy but aggravates the Chinas labor problems at the same time, while the essence of the problems is the guarantee of workers' rights and interests in labors relations. As a mass organization to safeguard workers interests, trade union reform should be set about updating structure and functional mechanism through exerting the effect on industrial unions and speeding up the construction of grass-roots trade unions, promoting trade union reform, enhancing the expression and maintenance capacity of trade union to achieve trade unions transition under the new situation.

Key words: economic globalization; trade union; reform

由于世界經濟體制趨同化，各種生產要素尤其是資本在全球范圍內加速流動與組合，經濟全球化已經成為不可逆轉的世界浪潮。伴隨著改革開放的推進和經濟體制的轉型，中國在融入并推進經濟全球化的進程中，逐漸成為跨國投資最具吸引力的國家。一是外資企業數量、規模和投資領域在不斷擴展。截至2006年底，世界500強跨國公司中已有480家來華投資或設立機構；到2009年4月底，我國已累計設立外商投資企業66.6萬家。二是外商投資企業研發活動開始向我國擴散。中國已經取代美國成為跨國公司海外研發活動的首選地，高達61.8%的跨國公司將中國作為其2005-2009年海外研發地點的首選，美國以41.2%位列第二，印度以29.4%排在第三位。三是中國在全球外國投資中的地位和作用不斷上升。從1979年到2010年底，中國實際利用外資金額超過了10996億美元，已連續18年位列發展中國家吸收國際資本的第一位，成為發展中國家吸收外資的頭號大國；根據聯合國貿易和發展會議發布的《2011年世界投資報告》顯示，2010年中國大陸吸收的全球外國直接投資（FDI）達到1060億美元，在全球排名中僅次于美國蟬聯第二。四是外國直接投資在中國經濟發展中作用日益突出。2008年，占全國企業總數約3%的外商投資企業，其工業產值占全國的29.7%，繳納稅收占21%，出口額占55.3%，進口額占54.7%，直接吸納就業4500萬人。[1]但經濟全球化為中國帶來“經濟繁榮”的同時，也給工人和工會運動提出了許多新問題和新挑戰。

一、經濟全球化——中國工會改革的國際背景

（一）經濟全球化打破了勞資關系的均衡態勢，勞資力量對比失衡

勞資關系是工業社會中最重要的社會關系，從歷史發展來看，在工業社會的不同發展階段勞資關系也經歷了相應的調整和變化。在西方國家工業化初期，由于勞資之間在經濟實力、政治權力以及自由度大小等方面對比懸殊，曾經經歷過一個較長時期的強資本與弱勞工階段。進入20世紀以后，隨著勞工意識的覺醒、政治民主化的推進以及市場經濟失靈問題的出現，為了緩解社會矛盾和沖突導致的社會危機，資本主義社會出現了以福利國家制度來協調資本與勞工關系的狀況。在政府主導、工會有效推動下，各國逐漸形成了勞、資、政三方協商互動、相互制約的產業關系格局，資本的力量在這一時期得到了一定程度的限制，勞工的權益相對得到了較多的保障，勞資關系呈現出一個相對均衡的態勢。隨著經濟全球化的到來和加速發展，勞資關系又面臨了新的沖擊和挑戰。

經濟全球化在很大程度上是資本的全球化。隨著科技革命的推進，交通和信息傳遞成本大幅下降，資本跨國流動與重新組合的能力越來越強。在擺脫主權國家的控制之后，資本總是能夠在全球范圍內獲得更大、更自由的發展空間，其主動性和活力得到充分施展。資本流動的根本目的是占據更廣闊的市場，獲得更大的贏利，它通過資本外遷等方式迫使政府放松管制、削減工人工資和福利、要挾工會讓步，使資本始終保持有利地位。相對于資本的主導地位，同為生產要素的勞動力在全球范圍內總是處于供過于求的狀態，而且由于受到制度、文化、習慣以及各國的限制等多方面的影響，勞動力在全球范圍內的流動要低得多，從而總是處于被動的和被選擇的地位。同時，在經濟全球化背景下，發達國家面臨資本的大規模輸出帶來經濟發展動力不足的困境，發展中國家為了吸引足夠的資本流入，導致在經濟全球化的競爭中各國政府逐漸失去了公正的立場，競相采取了抑制工人福利、壓制工會和工人運動的做法。隨著傳統工業社會中相互制約的勞資關系體系日趨淡化，勞資力量對比失衡，世界范圍的強資本弱勞工的格局日趨明顯。

（二）經濟全球化帶來了更為嚴重的失業和貧困化問題，工人階級進一步分化

全球化從兩個方面深刻影響著全世界的工人：一是從制造業到服務業都出現了跨國化的趨勢，所有的工人都被置于全球化之下；二是全球勞工被吸引到新的跨國生產關系之中，新的全球勞動力分工體系形成了。[2]“一種革命正在逐個部門和逐個行業地使勞工界經歷根本性的變革，幾乎沒有人不受到傷害。”[3]在激烈的國際競爭中，各個國家和企業為了謀求生存和發展，千方百計提高產品的國際競爭力。一是通過不斷提高技術水平廣泛采用最新科技成果，提高勞動生產率。科學技術的發明和推廣有利于社會化大生產的相互協作和勞動生產率的提高，但卻使大批工人失去就業崗位。二是政府放松以至取消對勞動力市場的控制，使非規范性、個體化就業工人迅速增加。這些非規范性、個體化就業工人工資低，工作崗位缺乏保障。三是限制以至凍結工資的增長，社會福利大幅度削減。可見，經濟全球化并非是一個公平的利益分享過程，雖然部分人的富裕程度確實得到提高，但也造就大批的失業者，貧富兩極分化不斷加深。在經濟全球化的進程中，“相當多的公民失去了與勞動力市場、與政治公共事業的接觸，失去了分享社會福利的機會。他們進入一種貧困生活，經常陷入社會邊緣的犯罪生活。”[4]與此同時，世界范圍內產業結構、就業結構的變化以及新科技革命的發展，進一步推動了工人階級內部結構的變化，主要表現為工人階級內部結構的層次化、社會來源構成的多樣化以及就業方式的多元化和勞動的分散化。這些變化導致工人階級內部利益關系的復雜化，相互矛盾不斷增加。面對工人階級之間的不和與分裂，資產階級自然樂觀其成，不時還加油添火。[5]經濟全球化不僅導致一個國家內部工人之間的分裂，也加劇了各國工人之間的矛盾。例如，一些發達國家的工會組織從維護本國工人就業出發，要求禁止從發展中國家進口某些產品，反對跨國公司到國外辦廠，反對外來勞動力進入本國勞動力市場。馬克思在100多年前就曾指出：工人階級反抗資本家剝削和壓迫的惟一有效手段是團結。今天，全球范圍內的資本和生產在聯合，勞動也迫切需要聯合。然而，隨著經濟全球化的推進，各國工人之間的矛盾，尤其是發達國家和發展中國家工人之間的矛盾，嚴重削弱了國際范圍內工人階級的團結程度。[6]

（三）經濟全球化削弱了工會的組織及談判能力，工會日漸衰落和分散

工會是平衡勞資實力、使勞資關系的處理成為組織化行為的前提。但隨著經濟全球化的推進，工會的權利和地位被削弱，工會正面臨著前所未有的困難。尤其是工會參加比率的下降和集體談判的分散化突出反映了工會力量的弱化。

1. 作為工會維護工人利益的主要途徑，集體談判權利受到限制甚至被取消。戰后一段時期內，西方國家工人權益得到較多的保障，主要是工會通過集體談判的方式取得的，其中很重要的原因在于集體談判得到國家法律的承認和政府的有效支持。但在經濟全球化背景下，新自由主義很快成為居于主導地位的國家意識形態。為了恢復市場競爭的權威，政府不僅擴大了企業對經濟生活與社會生活的影響力，而且在立法理念方面也發生了根本的轉向，由對資本的控制轉為對工會權利的限制。許多國家都對集體談判的立法進行了修改，有些國家取消了有利于集中的全國、地區一級的集體談判，實行企業工會和企業主自行談判。這導致20世紀80年代以來，西方發達國家集體談判結構分散化的特點越來越明顯，尤其是向企業一級分散已經成為一種趨勢。[7]集體談判分散化導致中央工會和產業工會沒有那么多力量來指導和干預大量分散進行的談判，談判結果更容易被雇主控制。在有些國家甚至取消了集體談判制度，由工人個體自行同雇主談判。隨著企業范圍內勞資雙方的直接談判逐漸走向前臺，也意味著集體談判的合法性逐步動搖，工會的力量則由此大為削弱。與此同時，隨著跨國公司的發展，勞動關系也超越了民族國家，這使得一個公司內部的勞資關系問題，會同時在完全不同的國家里表現出來，而工會活動仍在本國范圍之內，只是和本國的子公司打交道，由于存在地域、時間的差距和信息的不對稱等問題，工會往往找不到談判和交涉的真正對手。工會傳統的組織形式、活動方式越來越不能適應經濟全球化的發展，能否建立新的組織體系將是工會生存發展必須面對的關鍵問題。

2. 工會密度持續下降。在美國，工會密度的歷史最高點為1955年的39%，1995年降至15%，2006年更降至12.97%，是70年來的最低點。[8]從美國工會的活動來看，組織1000人以上參加的罷工，2002年發生了19起，涉及工人4.6萬；相比之下，1952年是470起，涉及工人274.6萬；1980年是187起，涉及工人79.5萬。1987年以來，盡管勞動力人數大增，每年罷工的人數從未達到50萬，多數年份甚至不足25萬。[8] [9]罷工特別是眾多工人參加的罷工在美國越來越罕見，這一事實與會員密度低相結合，是勞工運動軟弱無力的證明。在歐洲，20世紀80年代以來，除北歐等少數國家外，低工會密度已成為大多數國家的共同特征。尤其是西、南歐的國家，受全球化的沖擊非常明顯。英國工會密度的歷史最高點為1979年的55%，德國為1960年的35%，意大利為1980年的44%，奧地利為1955年的58%，到2000年分別降至29%、22%、27%和35%。[10]工會密度在各國持續下降主要原因：一是傳統工會的組織方式不能適應全球范圍內產業結構和就業方式的變化。主要表現為工會力量和工會運動的傳統基礎“藍領工人”銳減而“白領工人”增加的趨勢；企業組織結構趨向于扁平化，出現了小型化和分散化狀況；服務部門和非正規部門的擴張，出現了非全日工、零工和家庭工等彈性化、多樣化的就業方式。二是工會權利被削弱。除上述集體談判權利被削弱甚至被取消外，在許多國家社會保障和福利是由國家供給而不是工會；許多國家的勞動立法中存在集體談判的“延伸機制”①也降低了工人參與工會的愿望。

二、中國融入經濟全球化亟需強化工會的表達和維護功能

自改革開放以來，中國經濟的發展逐漸與世界市場融為一體，成為全球經濟體系的一部分。面對經濟全球化帶來的國際經濟競爭，中國工會在表達和維護工人利益方面也面臨著嚴峻的挑戰。

（一）強資本弱勞工格局形成，勞資沖突加劇

勞資沖突是雇傭關系的本質特征，在市場經濟條件下是一種無法避免的客觀存在，具有某種必然性和合理性，即由于勞資之間本質上存在利益矛盾，勞資沖突是勞資之間利益矛盾激化的結果。但勞資之間也存在共同利益，例如，如果生產率的提高帶來更高的工資和利潤，那么企業和勞動者都能因此而受益。所以，勞資沖突本身也是解決勞資矛盾的一種過程和手段。在成熟的市場經濟國家，對于一定范圍內經過某種特定程序而發生的勞資沖突，政府一般都通過法律規定的方式采取保護或放任的態度。這也說明，如果對于勞資矛盾和勞資沖突處理得當，可以成為推動市場經濟發展和完善的內在動力之一。但如果處理不當，則會影響社會經濟的穩定和發展，甚至會引發社會動亂以致威脅社會安全。因此，勞資沖突必須通過規范、引導予以緩和，將其緊張程度控制在一定的范圍內。[11]

中國作為WTO的主要成員，經濟全球化對我國勞資關系的影響也越來越廣泛和深刻。一方面，隨著國際資本大舉進入，中國已經成為全球化鏈條中的有機組成部分，在產權關系、管理權關系和勞動關系的調整和處理上逐漸與國際規則和慣例接軌，勞動關系的基本形態已經是一種雇傭性的勞資關系，并且正在迅速的契約化、市場化和國際化。另一方面，由于國際資本強勢的延續和中國對資本的強烈需求，資本強化、資本強權、資本主導在中國獲得了特定的歷史和現實形成路徑。這決定了中國勞資之間無論是在生產、分配領域，還是在契約的規則制定、簽訂、執行以及契約關系的解除等方面，工人都處于絕對弱勢地位。[12]以就業為核心的包括生產、分配、社會保障、勞動安全與衛生等社會勞動問題越來越突出，勞資之間的沖突逐漸顯化并不斷加劇。尤其是從上世紀90年代中期以來，我國勞動爭議數量不斷上升，集體勞動爭議進入高發期。目前，造成我國勞資沖突加劇的原因主要有三個方面：一是工人的基本權益頻繁受到侵害又不能適時合理地解決，這是引發勞資沖突的直接原因。我國勞資沖突基本上是由經濟矛盾引發的，這從近幾年勞動爭議案件涉及的主要內容可以發現，大多是關于工人的工資、勞動條件和社會保障等方面的基本權益受到侵害。這種侵害往往涉及人員眾多，又沒有及時通過體制內的途徑得到解決，最終引發集體性的勞資沖突。二是勞資力量對比極端不平衡，這是勞資沖突發生的深層次社會原因。在市場化的改革中，以工會為代表的集體勞動關系尚未形成，勞動者的合法利益得不到有效地表達和維護，工人權益被侵害已經成為一個嚴重的社會問題。[13]作為對應力量的資產所有者，不僅在各個領域都占據著主導地位，而且還相應地成立了各種組織，以不斷強化在各領域的優勢地位。這種狀況加劇了勞資力量對比失衡，勞動關系正常運作所需要的互相溝通和互相制約的基礎出現偏向，勞資之間矛盾不能得到公正的解決，沖突由是發生。三是勞動立法滯后、執法不規范，這是目前我國勞資沖突發生的制度性原因。隨著勞動關系性質的變化和勞資之間矛盾的加劇，通過勞動立法增強工會和工人的力量，促進勞資關系平衡機制的完善是預防和消解勞資沖突的重要對策。但目前工會以法律維護工人合法權益面臨著勞動法制不健全的現實，主要表現為勞工標準不能與國際標準對接、勞動爭議仲裁制度滯后、勞動司法審判制度不完善、勞動行政執法不規范以及社會監督機制未形成等方面。由于法律制度不健全以及勞資雙方在利益表達方面的失衡，工人開始在體制外尋求救濟或自救，這進一步擴大了勞資之間的矛盾和沖突。

（二）中國工會面臨著組織資源流失的危機

相對于資本而言，工人的力量在于工人間的聯合并形成組織。所以，在規范的市場經濟條件下，相對平衡的勞資關系的形成，要求工人作為一個集體的力量與資方交涉勞動條件和勞動標準等有關勞資關系事務。而目前我國的工人是以原子化的狀態出現在勞動關系中，即在勞動關系的構成和處理中，與企業進行交涉的是個體的、分散化的工人，而不是一個有組織的勞動者團體。這種情況與目前中國工會的利益表達能力不足有直接關系。據統計，截至2009年底，全國工會基層組織數已達到184.5萬個，涵蓋法人單位395.9萬個；在華世界500強總部建會率達到87%；全國已建立各類小型非公企業工會聯合會69041個，其中2009年當年新增9129個，其數量倍增于往年，覆蓋小企業工會近9萬家，占全年建會數的64%。[14]估計到2012年底，企業法人單位建會率將達到90%以上，職工入會率達到92%以上。[15]組織的廣泛建立為實現工人組織化的利益表達，制約資本的力量，減少勞資之間的沖突成為可能。但公有制企業的工會尚未改變作為行政附屬的地位，非公有制企業的工會絕大多數是官方工會通過與企業管理層合作的方式建立起來的。鑒于官方工會的特性及其一貫表現，人們自然會懷疑這種工會化能否真正推動中國工人的團結和利益表達。并且，在“國家發動工會化運動”的同時，還存在“跨國公司推動的車間民主化”、“全球公民社會支持的勞工充權”等現象，形成了全球化時代下網絡化的中國勞資關系，以至于沒有哪一個單獨的行動者能夠占據主導性的地位，有效地發揮中國勞工團結的統合功能。[16]維護自身利益的過程中，如正式組織失效，工人還會依賴一些非正式的原生組織，如各類同鄉會、老鄉幫會等。但由于原生組織的合法性嚴重不足，使得其生存空間相當狹窄，在一定程度上還會危及社會政治的穩定。[17]

因此，隨著工人的不斷分化以及在勞動力市場中的自主性和流動性增強的同時，對工會的選擇性也不斷增強，如果工會不能充分地表達并維護工人的利益，其吸引力和凝聚力就會下降。

（三）國際競爭日趨激烈，維護工人利益的難度加大

在經濟全球化條件下，生產過程網絡化格局的形成，強化了發展中國家以廉價勞動力作為比較優勢參與國際競爭和國際分工。這種把犧牲勞工權益的倒退式競爭當作優勢參與全球化的過程，必然導致促進勞動力價格的“向下競爭”和收入分配的兩極分化，勞動者的合法權益更加難以保障。這種情況在我國也不例外，具體表現為國家雖然強調通過制度來維護勞動者利益，但是在處理勞資沖突時往往貫徹不力，雖然重視勞動立法，卻沒有嚴格執法，雖然提出關注公平，但卻更重視效率；一些地方政府，為了提高吸引國外直接投資和增加出口的能力，在政策導向上越來越偏重資本效益，有的甚至已成為侵犯勞動者合法權益的保護傘；一些企業主要以勞動力成本相對較低的“比較優勢”參與競爭，為了提高生產率在實行低工資的同時，還存在其他侵犯勞動者合法權益的現象。

總之，中國融入經濟全球化的過程，在促進了中國經濟發展的同時，也加劇了中國的勞動問題，而中國的勞動問題，其實質是勞動關系中勞動者的權益保障問題。

三、中國工會改革的基本思路

為適應社會經濟條件的發展變化，中國工會在勞動者保護方面做了積極的努力，但從實際情況來看，其作用發揮還非常有限。特別是與國際工會運動相比，與社會主義市場經濟發展要求相比，與改革開放和經濟全球化中社會巨大變遷帶來的需求相比，中國工會明顯表現出先天弱質、后天困難問題。尤其在經濟全球化背景下，世界工會運動已經進入新的歷史時期，各國工會已將當前的斗爭目標轉向體面勞動；已將所代表和維護的對象從一部分工人走向工人階級全體成員；已將工作的基本理念從工聯主義走向戰略工聯主義；已將維權格局從一國范圍走向更廣泛的工會聯合以及同其他社會組織合作。[18]中國工會面對“強資本、弱勞工”的世界性困擾，不但沒有與世界工會取得同步的發展，而是任由資本肆意擴張，在實現經濟快速發展的同時，也進一步加劇了世界性勞資關系的失衡。中國工會與世界工會發展趨勢之間的巨大差距，不但反映出中國工會角色定位與作用發揮的尷尬處境，也進一步說明工會在表達和維護勞動者利益方面的嚴重缺失。

當一個系統經過長期運行后，由于其組織結構與功能機制的疲勞、破損及滯后，不僅不能與環境的發展變化相適應，也難以發揮自身的功能和達到既定的目標。這時，系統的維生有兩種方式，一是選擇修復，即通過對破損的系統進行修補，使之恢復到原有的狀態和水平；二是選擇更新，即通過對原有的系統進行改造或經過創新重造一個系統、形成新的功能，以適應環境發展變化的要求。[19]就工會組織自身的建設和改革而言，革命年代和計劃經濟體制下的工會組織狀況和特征，顯然不是社會主義市場經濟條件下中國工會發展的理想目標，選擇“修復”也遠不足以克服中國工會長期形成的種種弊端。相對應的是，市場化改革已對工會組織的體制、功能、工作內容、運行機制乃至價值觀提出了新的要求，只有進行工會重構才能適應社會發展的深刻變化。

在計劃經濟體制下，缺乏獨立性的工會實際上成為協助政府進行“生產動員”的組織，其不具備“工人利益聚合”的功能，因而無法代表工人的利益且沒有集體行動的權利，更不能使工人的利益表達穿透企業達至社會為政府決策提供有效信息。[20]傳統體制給中國工會造成的“后遺癥”使工會利益整合—表達面臨著難以逾越的障礙。尤其是目前我國基層工會普遍處于“維權不能”的狀態，這種狀態導致上層工會的維權意志和維權行動并不能有效地傳遞給基層工會，轉化為基層工會的維權意志和維權行動。因此，中國工會的維權在很大程度上就只能停留在上層工會的宏觀行動上，并不能有效地落實到基層工會的微觀行動上，這導致中國工會最終還是不能有效地解決基層的侵權問題。這種狀況恰好反映了一種“瓶頸效應”——一個關鍵的薄弱因素限制了系統的整體效能的發揮，薄弱因素的效能決定了整個系統的效能。這種“瓶頸效應”最終使得中國工會形成了嚴重的“悖逆性特征”，即形式上極為強大，實質上工會表達和維護效果弱，民眾認可程度低。[21]基層工會利益表達和維護不利的關鍵原因在于兩個方面，一是如前文所述基層工會的組織體制沒有依據市場經濟條件下勞資利益的分化進行適當調整，因而基層工會仍保持著計劃經濟條件下對用人單位的依附性；二是與市場經濟相適應的利益整合—表達機制尚未形成。工會組織如果沒有相應的維權機構及運作機制，就不可能具有真正的維權職能和行為。從世界各國工會發展的歷史和經驗來看，之所以產業工會和行業工會誕生歷史最為悠久，且是工會運動的經典和常態形式，主要由于它們是使勞工最能意識到自己利益一致性和最具獨立性的組織形式。盡管目前受到經濟全球化以及企業管理方式變化的沖擊，集體勞動關系的調整出現分權化的趨勢，但這并未改變產業工會作為國際工會運動主導模式的格局。[22]因此，當前中國工會重構最關鍵、最直接的方法就是從結構體制和功能機制的更新入手，通過發揮產業工會的作用和加快推進基層工會的建設，促進工會體制改革，增強工會的表達和維護能力，以實現新形勢下的工會轉型。

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[責任編輯、校對：楊栓保]