淺談基層事業單位預算管理

任會玲

摘 要： 隨著我國事業單位體制改革的不斷推進，對預算管理工作提出了更高的要求。基層事業單位在預算管理中受舊的慣性思維與習慣做法的影響，仍然存在不科學、不規范的粗放式預算管理，已經越來越不適應新形勢的需要?；鶎邮聵I單位如何構建從預算編制、執行，到預算監督、考評、獎懲等完善的預算管理機制？首先應重視預算管理工作，其次成立預算管理機構運用“零基預算”法，“二上二下，分級編制，統一匯總”科學編制預算。預算執行中要分級責任控制，加強項目資金管理，發揮內部審計部門的監督職能，同時要落實預算執行情況考核評價機制、激勵機制和責任追究機制，使基層事業單位支出管理更加規范，有效地維護預算的嚴肅性，切實提高事業單位預算管理水平。

關鍵詞： 基層事業單位； 預算； 控制制度

中圖分類號： F810.3 文獻標識碼：A 文章編號： 1673-9973(2012)03-0112-03

About the Budget Management of Grassroots Institutions

REN Hui-ling

（Department of Green and Conservation Management of Xian, Xian710032， China）

Abstract: With the progress of the reform of institutions, our government will bring forward higher requests to the budget management of grassroots institutions, which is influenced by the inertial thinking and the convention in budget management, the unscientific and non-standard extensive budget management dont adapt to the requirements of the new situations. And how will the grassroots institutions build the budget management mechanism including planning, executing, supervising, examining a budget and the system of rewards and punishment. At first, institutions should value the work of budget management .Then they should set up a budget management organization using the method which I call it “zero-based budget management” , that is to say, planning at each level and summarizing unified and during the budget executing, grading the control of responsibility, strengthening the management of the project funds and developing the supervising function of the inner auditing department. At last, it is crucial to carry out the examining and evaluating mechanism of the budget executing status, the simulating mechanism and the accountability system to make the expenditure management of grassroots institutions more standard, meanwhile effectively protect the budget and to improve the level of the grassroots institutions budget management.

Key words:grass-roots institution; budget; control system

事業單位預算是根據單位事業發展計劃和承擔的社會職能編制的年度財務收支計劃，是對單位預算年度各項收入（含結余資金）、支出在資金計劃上的全面的綜合體現。它是單位開展業務活動目標及其資源配置以預算形式加以量化，并使之得以實現的內部控制活動的總稱。[1]預算管理應遵循“統一領導、分級管理、責權結合、收支平衡”的基本原則。預算包括收入預算和支出預算；收入預算包括財政撥款收入、事業收入、經營收入和其它收入；支出預算包括預算基本支出、項目支出；收入、支出整體平衡，不得編制赤字預算。預算管理由預算編制、預算執行和監督、預算考評等構成。

一、基層事業單位在預算管理中存在的問題和不足

目前基層事業單位預算管理工作中還存在著一些問題和不足，主要表現在以下幾個方面：

（一）對預算管理重視不夠

基層事業單位特別是單位領導對預算管理知識了解不多，對預算重要性認識不足，未組建預算管理機構，認為預算僅僅是財務部門的事。財務部門按照上級主管部門的要求編制預算報表，完全是被動地完成上級安排的工作和取得上級預算撥款，工作缺乏主動性和目的性。[1]各業務職能部門沒有提供詳實的資料并參與到預算編制工作中，導致預算脫離單位的業務實際，預算對支出沒有起到內部控制管理的作用。

（二）預算編制缺乏科學性

1． 編制預算通常采用基數增長法和因素調整的方法編制預算，缺乏應有的科學性，造成預算編制質量不高。

2． 大多數事業單位安排編制預算時間較晚，年初處于無預算狀態，許多資金只能參照上年度支出水平進行控制。導致普遍存在預算外項目擠占項目預算的情況。

3． 編制預算前缺乏對全年業務工作的充分預測與規劃，預算沒有建立在詳細測算的基礎上。

以上諸多因素致使預算失去了應有的約束性和嚴密性，制約著單位預算工作質量的提高，不利于事業發展。

（三）預算執行中缺乏有效的控制和監督

在預算執行過程中缺乏有效的控制、監督機制，預算對支出沒有進行有效控制，形成了預算對事業單位的軟約束，超預算支出和擠占預算資金現象嚴重，降低了預算的權威性。預算管理在基層事業單位沒有發揮出應有的內部控制的作用。

（四）對預算執行情況缺乏相應的考核評價機制、激勵機制和責任追究機制

對預算執行結果普遍缺乏有效的分析、考核和評價，比如是否將財政資金使用在相應的項目、資金使用后取得的社會效益如何、有沒有超預算支出，項目結束后資金是否有結余等等。如果缺乏有效的分析、考核和評價，對以后的預算編制不能提供有價值的參考和正確的導向，很難發揮預算管理應發揮的作用。另外，很多單位沒有執行預算的考評、激勵以及責任追究機制，沒有將最終預算的執行情況與員工的績效掛起鉤來，導致員工在預算執行過程中缺少約束力，帶有很大的主觀性，規范執行預算的積極性不高，甚至還在預算執行過程中改變資金的用途，浪費項目資金，導致使資金的使用效益低下。

二、改進基層事業單位預算管理的措施及建議

（一）高度重視預算管理工作

1．單位主要領導首先要樹立現代的預算管理理念，適應預算管理科學化、法制化的要求；其次要向職工宣傳預算管理的新理念，使得預算管理思想能夠深入人心，增強單位預算法制觀念，全面貫徹《預算法》。

2． 單位領導要重視預算編制、執行及考核評價工作，設立預算管理機構--預算小組，強化預算約束，避免預算管理的主觀性和隨意性。預算小組由單位主管領導牽頭，由財務科和各職能部門的主要負責人組成。預算小組的主要職責包括：組織預算的編制、審核；協調解決預算編制和執行中的有關問題；審核預算的調整事項；考核、評價預算的執行情況、提出績效考評獎懲建議等。

（二）科學編制預算

1. 運用科學的方法—“零基預算法”精心編制預算。編制預算既要服從于市場經濟的客觀規律，又要準確把握國家宏觀經濟政策取向、事業單位體制改革的總體方向和行業發展情況等重要影響因素。[1]在全面分析單位工作的基礎上認真研究，運用“零基預算”的方法，不考慮過去的預算項目和收支水平，以零為基點，結合預算年度收支的增減因素測算編制單位總體收入、支出預算。編制預算要合理、周全，合理配置資源、實現收支平衡。扎實推行定員定額管理，保障單位人員費用、基本公用費用等基本運行費，如水、電、燃料、材料費用等。編制政府采購預算時，其采購的項目品名和限額按國家政府采購相關規定執行。

2. 提早安排預算編制工作。預算編制要早安排、早動手，年度預算應從上年度11月份開始籌劃，12月底前編制完成，以便對下一年度的預算管理工作進行有效的控制，避免支出的盲目性和隨意性。

3. 完善預算的編制程序。編制預算前的準備工作：財務部門根據上年度預算執行情況分析報告測算預算年度基本支出的開支標準和控制比例；業務職能部門測算人員支出、資產購置維修支出、基建房屋建筑物維修支出和清理核實項目的申請情況，將年度內可能取得的各項收入以及上年度結余資金全部納入預算管理，統籌考慮，合理安排。

預算編制原則：“二上二下、上下結合、分級編制、逐級審核、統一匯總”。業務職能部門按照年度工作計劃負責編報預算建議數，預算小組按組織層級審核匯總后形成“一上”《預算建議計劃》上報主管部門審核；預算小組根據主管部門下發的“一下”預算控制數調整《預算建議計劃》形成《預算草案》，報單位審計部門、決策層審批后作為“二上”預算上報主管部門審核；根據主管部門批復的“二下”單位預算，調整《預算草案》形成《年度預算》，下達各業務職能部門收入目標和其他相關指標并遵照執行。

《年度預算》要遵守嚴肅性原則，一經確定，不能隨意更改，但是同時也要具有一定的靈活性，當預算制定的依據發生重大變化時，預算也要按照規定的程序進行相應的調整。[2]

（三）加強預算執行中的控制和監督管理

深化預算管理的關鍵環節是加強預算執行監督。預算執行監督是對資金使用情況進行監督，是預算執行的延伸。通過制度建設，在資金使用的各個環節進行多層次、多角度、全方位的監督，確保財政資金使用合理、安全有效，最終達到預算控制、約束日常支出的目的。

1. 預算執行過程要堅持預算管理分級責任控制。預算小組負責對單位整體預算執行情況的控制，對于超預算的支出，要報預算小組審核、審批后作為追加預算列入單位的總預算中。

業務職能部門作為單位預算管理的具體責任部門，負責本部門預算控制工作，配合單位總預算的綜合平衡。要健全內部預算控制制度，各職能部門明確本部門預算管理人員，對本部門預算執行情況進行監督控制，定期總結分析預算執行情況并上報預算小組。

財務部門要在嚴格執行單位的總預算和分部門預算的基礎上，按照有關的合同協議規定的付款條件來辦理款項的支付，把好資金管理的關口。

2. 充分發揮內部審計部門對預算執行情況的監督作用。審計部門要不定期對各職能部門預算執行情況巡回審計，特別是對容易出現問題的環節和大額資金進行重點審計。年末要對全年的預算執行情況進行長效、制度化的年度審計，形成審計報告，及早發現和糾正執行中的問題，促使各部門嚴格執行預算。

3. 加強項目預算的立項和項目資金使用的管理。在購置大型專用車輛、或進行大型修繕投資項目立項時，進行可行性論證和專家評議，合理測算項目成本，提出兩個以上方案上報主管部門審批并安排在年度專項預算中。立項后項目支出由歸口業務職能部門按進度提出用款計劃，財務部門審核其支出項目是否納入年度預算，未列入預算的開支必須經單位決策層研究，在資金允許的情況下，重新追加預算支出指標，方能辦理支出。[2]

（四）建立預算執行情況考核評價機制、激勵機制和責任追究機制

1．預算的考評在預算管理中起著承上啟下的作用，既是對上一年度預算管理的總結，又是編制下一年度預算的起點。在年終財政資金決算以后，預算小組根據單位預算和財務部門提供年終決算以及審計部門提供的對預算執行情況的審計報告，對預算執行的結果和取得的經濟效益和社會效益情況進行考核評價。

2． 考核的主要內容有：各項事業任務的完成情況、預算收入的實現情況、預算支出情況、預算節余情況、預算編制的準確率、部門預算執行情況及存在的主要問題等，通過考核及時糾正預算執行的偏差，提出相應的解決措施或建議。預算執行完畢后，總結分析出現問題的原因，為下一輪的編制提供依據與參考。

3． 考核結束后，要將審核結果在一定范圍內通報，對收支預算完成好的部門進行表揚獎勵；對于未完成預算任務的部門要求其提交分析報告。凡是由于主觀原因造成的要對部門及其負責人提出批評和教育；對于預決算差額懸殊的部門同時令其寫出書面檢查，認真分析原因，視情節對相關責任人員進行經濟處罰和行政處理。通過認真考評和獎懲分明，就能有效地改善預算編制與執行“兩張皮”相分離的狀況。

總之，預算管理是事業單位管理中重要的組成部分。將上級部門要求編制上報的單位預算與本單位預算年度開展的業務工作銜接起來，建立嚴謹的預算管理制度和程序，將所有經濟活動完全納入預算管理通道中。[1]各部門之間要溝通協調，對預算編制、預算執行、預算考評等各個環節實施有效的控制和監督。對預算資金使用事前計劃、事中監督、事后考核評價、獎罰嚴明，切實達到對財政資金使用的全過程進行追蹤問效的嚴格管理，充分發揮現代管理會計的重要作用，大力提高管理水平，提高財政資金的使用效率。自我完善、自我控制、自我約束，基層事業單位預算管理工作必將得到進一步規范和提高。

參考文獻：

[1]楊莉.淺談醫院預算管理[J].現代審計與經濟，2010，（10）.

[2]鄭麗敏.醫院財務管理創新之我見[J].中國市場，2009，（7）.

[責任編輯、校對：任山慶]