城市經(jīng)營(yíng)背景下的政府角色與職能定位

楊麗麗，龔會(huì)蓮

摘 要： 作為一種新型的城市治理模式，城市經(jīng)營(yíng)通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用來(lái)實(shí)現(xiàn)政府對(duì)城市公共資源的有效配置，是治理政府失靈和市場(chǎng)失靈的有效手段。在城市經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，政府角色和職能的定位尤為重要，在很大程度上決定著城市經(jīng)營(yíng)的成敗。現(xiàn)階段，政府的中心工作應(yīng)該是“掌舵”，而不是“劃槳”；政府應(yīng)強(qiáng)化公共服務(wù)職能，追求公共利益；政府應(yīng)努力建立良好的公私合作伙伴關(guān)系；政府應(yīng)建立科學(xué)的城市管理績(jī)效考核機(jī)制。

關(guān)鍵詞： 城市經(jīng)營(yíng)；政府職能； 公共資源； 公共利益

中圖分類號(hào)： D693.62 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)： 1673-9973(2012)03-0038-04

Role and Function Position of the City Government in the Background of City Marketing

YANG Li-li , GONG Hui-lian

(College of Politics and Public Administration， Northwest University of Politics and Law, Xian 710122, China)

Abstract： As a new model of the city administration, the city government disposes public resource efficiently through market mechanism by the means of the city marketing, which is an effective measure to eliminate government ineffectiveness and market ineffectiveness. In the process of the city marketing, the role and function position of the city is even more important，which decides on the success or failure of the city marketing. Recently, the governments centre task is “to operate the rudder”, but not “to paddle”; the government should enhance the function of the public service and seek public Interests; the government should establish good public-private partnership; the government should establish scientific mechanism of performance appraisal for city management.

Key words: city marketing；government function； public resource； public interests

目前，城市化正成為推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿Γ焖侔l(fā)展的城市化進(jìn)程使城市人口迅速膨脹、城市規(guī)模不斷擴(kuò)大、城市經(jīng)濟(jì)總量大幅提升。根據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院2011年發(fā)布的數(shù)據(jù)，中國(guó)城市化水平首次超過(guò)50%。城市化進(jìn)程的加快給城市帶來(lái)了新的發(fā)展機(jī)遇和發(fā)展動(dòng)力，但是也使城市管理面臨許多挑戰(zhàn)和難題。市場(chǎng)導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)改革與快速的城市化要求新型的城市管理理論和管理模式的創(chuàng)新。在這種背景下，城市經(jīng)營(yíng)的理念和做法早已在我國(guó)很多城市出現(xiàn)，在很大程度上促進(jìn)了城市的發(fā)展和繁榮，但是，城市經(jīng)營(yíng)中也難免存在誤區(qū)，各地在城市經(jīng)營(yíng)過(guò)程中出現(xiàn)的一系列問(wèn)題使人們對(duì)城市經(jīng)營(yíng)的做法產(chǎn)生了質(zhì)疑。筆者認(rèn)為，作為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的一種新型的城市治理模式，城市經(jīng)營(yíng)本身有其可取之處，經(jīng)營(yíng)行為能否成功主要取決于城市經(jīng)營(yíng)過(guò)程中城市政府的職能和作用是否發(fā)揮得當(dāng)。因此，研究城市經(jīng)營(yíng)的內(nèi)涵，聚焦城市政府的角色和職能對(duì)解決城市經(jīng)營(yíng)中出現(xiàn)的問(wèn)題，促進(jìn)城市經(jīng)營(yíng)的良性發(fā)展具有重要意義。

一、城市經(jīng)營(yíng)：理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)困境

城市經(jīng)營(yíng)是各級(jí)政府為提高城市競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，更好地滿足城市發(fā)展和市民需求，對(duì)可經(jīng)營(yíng)性城市公共資源進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，以此來(lái)增進(jìn)財(cái)政收入，提高城市公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力的行為。城市經(jīng)營(yíng)是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中被提出來(lái)的，它是在政府退出私人領(lǐng)域管理的基礎(chǔ)上，運(yùn)用了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的手段，對(duì)城市公共資源進(jìn)行重組和營(yíng)運(yùn)，以實(shí)現(xiàn)資源配置的最優(yōu)化和效益最大化。

（一）城市經(jīng)營(yíng)的理論基礎(chǔ)

公共產(chǎn)品本身的特點(diǎn)容易導(dǎo)致公共產(chǎn)品的供給不足，所以，在市場(chǎng)提供公共產(chǎn)品失靈的地方，作為公共權(quán)力擁有者的政府往往就承擔(dān)起了公共產(chǎn)品提供的主要責(zé)任。“從公共產(chǎn)品供給效率損失視角看，政府作為供給主體可以降低交易成本，提高績(jī)效。從亞當(dāng)·斯密到科斯都堅(jiān)持這樣的觀點(diǎn)：一種產(chǎn)品被設(shè)定為公共產(chǎn)品，就是因?yàn)楸冗@種產(chǎn)品被安排為私人產(chǎn)品具有更高的績(jī)效。就某些產(chǎn)品的提供來(lái)說(shuō)，由政府作為主體總比私人提供具有更多的便利和績(jī)效，成本可能更小。”[1]另外，從維持社會(huì)公正、收入再分配角度來(lái)看，政府也是最合適的供給主體。因此，在城市管理過(guò)程中，無(wú)論是從政治角度還是從經(jīng)濟(jì)角度來(lái)看，城市政府有責(zé)任和義務(wù)為市民提供所需要的城市公共產(chǎn)品。但事實(shí)上，政府在公共物品的供給中也不是萬(wàn)能的，政府也存在失靈。如政府不能滿足公民對(duì)公共產(chǎn)品的多樣化需求，政府財(cái)力不足，政府決策失誤，政府成本意識(shí)不強(qiáng)、效率低下等。因此，在公共產(chǎn)品的提供過(guò)程中，既要發(fā)揮政府的優(yōu)勢(shì)及其天然的責(zé)任主體地位，又要克服政府以往提供公共產(chǎn)品過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，就要把公共產(chǎn)品的供給和生產(chǎn)進(jìn)行分離，打破公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給主體合而為一的局面，引入其他主體。即把政府的一部分職能交給企業(yè)和非營(yíng)利組織，由于企業(yè)和非營(yíng)利組織的特點(diǎn)，它們可以承擔(dān)公共產(chǎn)品的具體生產(chǎn)職能，而政府主要承擔(dān)公共產(chǎn)品提供的計(jì)劃、監(jiān)督和服務(wù)職能。

西方的新公共管理改革思潮，從理論和實(shí)踐上為公共產(chǎn)品供應(yīng)中引入市場(chǎng)機(jī)制提供了注解和借鑒。20世紀(jì)70年代末80年代初，英國(guó)、澳大利亞和新西蘭等西方國(guó)家掀起了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的新公共管理改革運(yùn)動(dòng)，主張“大市場(chǎng)、小政府”，要求在公共部門內(nèi)部引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，利用私營(yíng)部門的管理技術(shù)再造政府，從而提高政府公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。如當(dāng)時(shí)的新西蘭政府就認(rèn)為凡可以由私營(yíng)部門和非政府組織履行得更好的職能都不再保留在公共部門，因此，將大量國(guó)有資產(chǎn)通過(guò)拍賣、轉(zhuǎn)讓等方式進(jìn)行私有化，大幅減少政府資產(chǎn)的實(shí)際占有數(shù)量。新公共管理理論認(rèn)為私人部門的管理方法幾乎可以說(shuō)是與生俱來(lái)的優(yōu)越于傳統(tǒng)的公共部門的管理方法，提高政府組織績(jī)效的最佳方法就是用某種建立在市場(chǎng)基礎(chǔ)上的機(jī)制代替?zhèn)鹘y(tǒng)的官僚體制。把市場(chǎng)精神和市場(chǎng)方法引入政府部門的管理確實(shí)在一定程度上提高了效率，解決了政府管理中的一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

（二）城市經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)實(shí)困境

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，我國(guó)城市建設(shè)土地?zé)o序劃撥，公共設(shè)施由政府投資，市民無(wú)償使用，造成很大的資源浪費(fèi)。通過(guò)城市經(jīng)營(yíng)，城市資源由無(wú)償使用轉(zhuǎn)向有償使用，得到充分利用，促進(jìn)了城市財(cái)富的較快增長(zhǎng)，緩解了城市建設(shè)資金的緊張狀況。借助相對(duì)較成熟的市場(chǎng)，城市公共資源作為生產(chǎn)要素在經(jīng)濟(jì)規(guī)律的作用下自由流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了效益的最大化。但是，在現(xiàn)實(shí)的城市經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，出現(xiàn)了一些對(duì)公共資源的不合理配置和使用。

1. 城市經(jīng)營(yíng)中的問(wèn)題表現(xiàn)為城市公共資源的“私有化”等違背社會(huì)公平的現(xiàn)象。即城市公共資源在使用過(guò)程中排斥普通公眾，成為少數(shù)富人的專有物品，這和公共資源的公共產(chǎn)品屬性相違背。部分地區(qū)的城市公共資源如城市綠地、風(fēng)景名勝、歷史文化遺產(chǎn)等出現(xiàn)了私有化傾向，如杭州西湖部分景區(qū)出現(xiàn)30多家富豪私人會(huì)所、江西廬山、云南大理、海南三亞等風(fēng)景名勝區(qū)成為富人的后花園。從理論上看，公共資源的產(chǎn)權(quán)是公有的，是公民委托政府負(fù)責(zé)看管，其產(chǎn)權(quán)屬于全民所有，它雖然可以進(jìn)行商業(yè)化經(jīng)營(yíng)，但是要以公共資源的保值增值，促進(jìn)公共福利和公共利益為目標(biāo)。公共資源的“私有化”從法律上而言是對(duì)產(chǎn)權(quán)所有者的侵權(quán)。因此，在城市經(jīng)營(yíng)的過(guò)程中，一定要確保城市公共資源的公共屬性。城市經(jīng)營(yíng)的對(duì)象是城市公共資源，公共資源的產(chǎn)權(quán)是公有的、全民的，在經(jīng)營(yíng)的過(guò)程中政府可以和私人部門合作，由其提供技術(shù)和資金，具體生產(chǎn)某種公共產(chǎn)品和服務(wù)，但是一定要確保這些資源的公共屬性。在確定公共產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上實(shí)行城市資產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，通過(guò)市場(chǎng)主體來(lái)經(jīng)營(yíng)這些資源，盤活資產(chǎn)。

2. 城市經(jīng)營(yíng)中的問(wèn)題還表現(xiàn)在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中效率的損失和資源的浪費(fèi)。有些地方在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律，大搞形象工程和政績(jī)工程，勞民傷財(cái)，造成資源的大量浪費(fèi)。有的地方大量變賣土地和其他資源，以土地和資源換錢，對(duì)資源進(jìn)行破壞性開(kāi)發(fā)和使用，造成資源使用的不可持續(xù)。還有的地方急功近利，不經(jīng)科學(xué)研究和論證就對(duì)資源進(jìn)行盲目開(kāi)發(fā)，造成投資閑置，浪費(fèi)嚴(yán)重。總之，這些只著眼于短期利益的經(jīng)營(yíng)行為造成了公共資源利用的長(zhǎng)期和綜合收益的下降和損失，實(shí)質(zhì)上降低了公共資源的收益率，有些甚至從根本上破壞了城市資源。

二、城市經(jīng)營(yíng)中的政府角色定位

政府角色定位是否準(zhǔn)確在很大程度上決定了城市經(jīng)營(yíng)的成敗。政府角色體現(xiàn)城市政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中承擔(dān)的職責(zé)和應(yīng)該發(fā)揮的作用。職能是角色的內(nèi)涵及其體現(xiàn)，角色定位決定職能定位。以城市經(jīng)營(yíng)為特點(diǎn)的城市管理不僅是一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，涉及收益與成本的考量，同時(shí)也是一項(xiàng)政治活動(dòng)，涉及到各主體間的利益沖突及其解決。政府組織、企業(yè)組織、非營(yíng)利組織以及廣大市民等城市利益相關(guān)者都要在相應(yīng)的領(lǐng)域里扮演不同的角色。多種主體的參與、分工和協(xié)作使城市管理更像是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。在這個(gè)復(fù)雜的過(guò)程中，作為主導(dǎo)者的政府角色和職能定位就顯得尤其重要，它關(guān)系到其他各主體在城市管理中的地位和作用及其相互之間的關(guān)系。政府應(yīng)明確自身的角色、職能、職責(zé)，只有角色定位清晰，才能在城市經(jīng)營(yíng)中合理安排各個(gè)不同主體的工作，協(xié)調(diào)它們之間的關(guān)系，形成法律約束和規(guī)范下有序的城市經(jīng)營(yíng)和管理。因此，從某種角度上說(shuō)，政府角色和職能定位是否準(zhǔn)確和恰當(dāng)在一定程度上決定了城市經(jīng)營(yíng)的成敗。政府職能不明確，行使職能的方式不合理，將會(huì)導(dǎo)致城市經(jīng)營(yíng)與初衷相違背。實(shí)踐中，城市經(jīng)營(yíng)就出現(xiàn)過(guò)很多誤區(qū)，如政府以營(yíng)利為目的，既當(dāng)“裁判員”，又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，角色錯(cuò)位而導(dǎo)致公共服務(wù)職能的缺失和履行不當(dāng)，現(xiàn)實(shí)中竭澤而漁式的圈地賣地現(xiàn)象、城市規(guī)劃中的急功近利現(xiàn)象等都是由這個(gè)原因引起的。因此，在城市經(jīng)營(yíng)中明確政府的角色，規(guī)范政府行為有利于克服城市經(jīng)營(yíng)中的誤區(qū)，促進(jìn)城市經(jīng)營(yíng)的深化，提升政府管理城市的能力。

政府在城市經(jīng)營(yíng)中的角色可以定位為規(guī)劃者、領(lǐng)導(dǎo)者、指揮者和協(xié)調(diào)者。我國(guó)城市經(jīng)營(yíng)中，城市經(jīng)營(yíng)的主導(dǎo)者是城市政府，但是經(jīng)營(yíng)參與者卻可以是多元化的，需要各種投資主體、各類企業(yè)和非營(yíng)利組織的參加以及廣大市民的參與。政府和市場(chǎng)是城市公共資源配置過(guò)程中的兩種重要機(jī)制，市場(chǎng)機(jī)制的核心是競(jìng)爭(zhēng)與效率，它能在一定程度上實(shí)現(xiàn)資源利用的高效和公平，但是市場(chǎng)會(huì)“失靈”，它在資源配置的效率和公正方面并非總是盡如人意。因此，政府在城市管理過(guò)程中應(yīng)采取調(diào)控手段，調(diào)整和創(chuàng)新公共資源配置機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共資源的公平而合理配置。政府和市場(chǎng)兩種機(jī)制在實(shí)踐中的有機(jī)高效組合就成為城市管理成敗的一個(gè)重要決定因素。在城市公共資源的配置中，城市政府是管理主體，但并不是由政府的各部門直接指揮物質(zhì)生產(chǎn)與交換，而是通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行資本運(yùn)營(yíng)。政府要從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的行政指令性分配，轉(zhuǎn)向以法律為基礎(chǔ)的經(jīng)營(yíng)與管理，在對(duì)象上從過(guò)去對(duì)企事業(yè)單位的微觀管理，轉(zhuǎn)向?qū)Τ鞘匈Y源的整體發(fā)掘、利用和經(jīng)營(yíng)管理。在這個(gè)過(guò)程中，應(yīng)弱化政府經(jīng)營(yíng)主體的地位，強(qiáng)化其作為服務(wù)和引導(dǎo)主體的地位，為市場(chǎng)主體創(chuàng)造良好的經(jīng)營(yíng)條件和環(huán)境；政府應(yīng)決定提供什么樣的產(chǎn)品和服務(wù)，提供產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，哪些產(chǎn)品和服務(wù)應(yīng)留給私人部門和第三部門去解決，如何安排產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)，采取何種市場(chǎng)化的方式等諸多問(wèn)題。

三、城市經(jīng)營(yíng)中的政府職能定位

（一）在城市經(jīng)營(yíng)中，政府的中心工作應(yīng)該是“掌舵”而不是“劃槳”

在一些地方的城市經(jīng)營(yíng)中，政府集“運(yùn)動(dòng)員、裁判員和游戲規(guī)則制定者”于一體，這種管理方式下的政府干預(yù)違背了市場(chǎng)規(guī)則，不能很好發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用。而且，政府部門及其組成人員很可能利用這種特殊地位來(lái)為自身謀取利益，土地批租乃至招標(biāo)拍賣中就可能存在暗箱操作、官僚操縱、權(quán)錢交易。因此，城市政府應(yīng)該把政策制定職能同服務(wù)提供職能分開(kāi)，即主要做好“掌舵”工作，集中精力進(jìn)行決策和指導(dǎo)監(jiān)督，而把“劃槳”工作交給其他組織。政府要做的工作是挑選最有能力和效率的服務(wù)提供者，采用有償使用、授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、股份合作、拍賣等方式將各種具體服務(wù)交給私營(yíng)部門或非營(yíng)利組織去做，并通過(guò)完善市場(chǎng)環(huán)境、評(píng)估業(yè)績(jī)的工作，使這些組織之間保持競(jìng)爭(zhēng)且充滿活力，為公眾提供高質(zhì)量的產(chǎn)品和服務(wù)。具體來(lái)說(shuō)，政府要決定以下事務(wù)：需要提供什么樣的產(chǎn)品和服務(wù)，所要提供的產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量；要提供的產(chǎn)品和服務(wù)哪些留給私人部門去生產(chǎn)，哪些交給公共部門；需要耗費(fèi)的資源以及這些資源的籌措方式；如何監(jiān)管產(chǎn)品生產(chǎn)和服務(wù)質(zhì)量。

在政府很好地履行“掌舵”職能的情況下，企業(yè)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主角，而政府則從微觀的經(jīng)濟(jì)事務(wù)中解脫出來(lái)，把工作的重心放在保持穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境，保持機(jī)會(huì)的均等和社會(huì)的公正等方面。同時(shí)，我們也看到，政府移交的是具體的服務(wù)項(xiàng)目，而不是服務(wù)責(zé)任，政府在很多情況下要為執(zhí)行機(jī)構(gòu)提供資金和其他的各種保障條件，政府對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職能也在增加。總之，政府要堅(jiān)持能進(jìn)能退，有所為和有所不為的原則。

（二）政府應(yīng)強(qiáng)化公共服務(wù)職能，追求公共利益

對(duì)公共資源進(jìn)行市場(chǎng)化配置，必須面對(duì)并解決公共資源公益性與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)營(yíng)利性之間的矛盾，必須定位好城市政府的管理與服務(wù)職能。同時(shí)需要協(xié)調(diào)各方的利益關(guān)系，處理好公平與效率的關(guān)系。

城市經(jīng)營(yíng)中政府和企業(yè)的角色不同，政府和企業(yè)都追求效益最大化，但是企業(yè)主要追求經(jīng)濟(jì)效益，而政府的目標(biāo)除了一定的經(jīng)濟(jì)利益之外，更應(yīng)把公平放在第一位，政府要強(qiáng)化公共服務(wù)職能，追求公共利益最大化。在城市經(jīng)營(yíng)中，政府不能以經(jīng)濟(jì)利益最大化作為主要目標(biāo)而忽視甚至損害公共利益，或者以公共利益為口號(hào)實(shí)則追求政府部門的利益。現(xiàn)實(shí)中，有些城市政府大搞形象工程、政績(jī)工程，大規(guī)模耗用城市財(cái)政資源，大規(guī)模圈占土地建工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)，以財(cái)政收益為唯一目的，而置公眾的利益于不顧，甚至在經(jīng)營(yíng)中相互模仿、盲目攀比，大量消耗資源或損害環(huán)境，導(dǎo)致實(shí)際的經(jīng)營(yíng)方式與經(jīng)營(yíng)的最終目標(biāo)背道而馳。有些城市把道路冠名權(quán)、公交站牌冠名權(quán)也拿來(lái)經(jīng)營(yíng)，短期內(nèi)會(huì)有一定的經(jīng)濟(jì)收益，但會(huì)帶來(lái)很多問(wèn)題。如以企業(yè)宣傳為目的而進(jìn)行的命名缺乏深厚的歷史內(nèi)涵和文化底蘊(yùn)，不利于城市文化的延續(xù)和傳播以及城市形象這種無(wú)形資產(chǎn)的提升。同時(shí)，道路名稱和公交站名的改變也會(huì)給公眾帶來(lái)很多出行和生活中的不便，引起老百姓的不滿。因此，以公共利益目標(biāo)來(lái)衡量，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，并非所有城市公共資源都可以用來(lái)進(jìn)行市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，如果市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)有損公共意志、公共利益，那么這些領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)都應(yīng)該慎重考慮。公共資源是否進(jìn)行市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)應(yīng)體現(xiàn)公共意志，符合公共利益，通過(guò)公共程序來(lái)決定如何運(yùn)作，在這個(gè)過(guò)程中，公眾參與是不可或缺的一個(gè)環(huán)節(jié)。

政府的本質(zhì)是服務(wù)，效率和效益服從于公共利益。公共服務(wù)是政府生命力的重要源泉，政府要從“統(tǒng)治”和“管理”角色向“服務(wù)”角色轉(zhuǎn)變。在各國(guó)的政府改革中，我們發(fā)現(xiàn)一種明顯的特點(diǎn)：“控制關(guān)系日漸式微，代之而起的是一種日益生成的服務(wù)關(guān)系，管理主體是服務(wù)者，而管理客體是服務(wù)接受者。所以，這是一種完全新型的社會(huì)治理模式。”[2]我國(guó)目前的行政管理體制改革的主要目標(biāo)也是打造服務(wù)型政府，以政府改革促進(jìn)社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展。因此，服務(wù)型政府必須以公眾為本、以公共利益為目的，通過(guò)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，提高公眾的生活質(zhì)量，增進(jìn)社會(huì)共同利益。

（三）政府應(yīng)努力建立良好的公私合作伙伴關(guān)系

在城市經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，政府會(huì)將很多服務(wù)項(xiàng)目交給私人組織去做，政府和企業(yè)共同為市民提供產(chǎn)品和服務(wù)，這樣就會(huì)形成一種公私合作的伙伴關(guān)系。在這種關(guān)系中，承包合同往往代替了等級(jí)制度，契約代替了指令。“作為委托人，政府一定要書(shū)寫一份合同，引導(dǎo)作為代理人的承包商按照政府所要求的方式行事。”[3]這個(gè)合同是經(jīng)過(guò)雙方談判達(dá)成的，在一定程度上反映了雙方的意愿，合同中明確了雙方的權(quán)利和責(zé)任，合同中確定了委托人向代理人提供績(jī)效報(bào)酬的激勵(lì)機(jī)制。表面看來(lái)詳細(xì)而周全的合同就能夠解決一切問(wèn)題，嚴(yán)格規(guī)范雙方的行為，使這種合作關(guān)系順利進(jìn)行，但實(shí)際上并非那么簡(jiǎn)單，現(xiàn)實(shí)的委托——代理關(guān)系中往往不可避免地存在著職責(zé)逃避現(xiàn)象。逃避有可能意味著代理人根本不會(huì)簡(jiǎn)單地像委托人所信任的那樣賣力地干活。“另外，逃避還是一種不對(duì)稱的行為，因?yàn)橄鄬?duì)于必須監(jiān)督他們的委托人來(lái)說(shuō)，代理人擁有更多的逃避機(jī)會(huì)和動(dòng)機(jī)。”[3]產(chǎn)生這種現(xiàn)象的一個(gè)主要原因是信息不對(duì)稱現(xiàn)象的存在，因此，在城市經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，政府的一項(xiàng)重要職能是如何構(gòu)建相應(yīng)的激勵(lì)和制裁措施，以引導(dǎo)代理人按照他們的要求行事。激勵(lì)和制裁的最好效果是政府能夠以最低的成本從代理人那里獲得自己最想得到的結(jié)果。這就要求政府成為一個(gè)精明買主，要有能力確定需要買什么，知道如何去買，并對(duì)所購(gòu)買的物品質(zhì)量和價(jià)格做出準(zhǔn)確的認(rèn)定和判斷。在公私合作伙伴關(guān)系建立的過(guò)程和環(huán)節(jié)中，政府要在確保自身的控制力的基礎(chǔ)上，通過(guò)公開(kāi)、公平、公正的方式選擇合作對(duì)象并確定合同的內(nèi)容；要遵循雙贏的原則并使成本降到最低；為了對(duì)合作對(duì)象的監(jiān)督更高效，政府就應(yīng)對(duì)發(fā)揮關(guān)鍵的中間作用的官員進(jìn)行培訓(xùn)，使其具備較高的政治素質(zhì)和技術(shù)能力。

四、政府應(yīng)建立科學(xué)的城市管理績(jī)效考核機(jī)制

現(xiàn)實(shí)中一些地方政府在城市資源開(kāi)發(fā)利用的過(guò)程中，往往注重城市建設(shè)資金的籌集，追求壟斷利潤(rùn)，追求短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，導(dǎo)致城市公共資源的不合理開(kāi)發(fā)和破壞性開(kāi)發(fā)，造成城市資源的浪費(fèi)、破壞和功能退化以及城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化各方面發(fā)展的不平衡。如有些城市在老城改造中，把舊城全部推平后再造，結(jié)果造成歷史文脈中斷。這些行為往往和地方政府績(jī)效考核機(jī)制過(guò)分重視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)密切相關(guān)。

政府績(jī)效考核機(jī)制是政府職能定位和政府行為的指揮棒，具有極強(qiáng)的導(dǎo)向作用。在政府績(jī)效考核過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成為衡量政府績(jī)效的必然指標(biāo)有一定的合理性，但過(guò)度強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，會(huì)導(dǎo)致績(jī)效評(píng)估泛經(jīng)濟(jì)化的傾向，并促使政府對(duì)企業(yè)與市場(chǎng)采取不恰當(dāng)?shù)母深A(yù)措施，強(qiáng)化政府的微觀管理傾向，不利于政府職能的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，過(guò)分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)性評(píng)估，往往會(huì)忽視政府績(jī)效的其他方面，如公民政治參與度、社會(huì)分配的公平度、市場(chǎng)自由度、政策的穩(wěn)定性等方面，難以體現(xiàn)公共管理的目標(biāo)多元性和價(jià)值多樣性。另外，我國(guó)地方政府考核機(jī)制還存在績(jī)效考核規(guī)范化程度不高，缺乏相應(yīng)的制度和法律保障等問(wèn)題，很多考核處于自發(fā)或半自發(fā)的狀態(tài)，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和指導(dǎo)，考核內(nèi)容和側(cè)重點(diǎn)差別大，缺乏標(biāo)準(zhǔn)化和靈活性統(tǒng)一的評(píng)估指標(biāo)體系，評(píng)估方法不一致，導(dǎo)致評(píng)估程序存在很大的隨意性，很難做到客觀、公正，有的甚至完全流于形式。因此，要使政府更好地節(jié)約成本、提供高效服務(wù)、促進(jìn)城市各方面的均衡發(fā)展，就需要建立科學(xué)的政府城市管理績(jī)效考核機(jī)制，也就是要建立科學(xué)的城市管理指標(biāo)體系和績(jī)效評(píng)估體系。這些指標(biāo)體系要具有一定的指示和引導(dǎo)意義，從微觀角度以定量化的方式引導(dǎo)政府的日常行為，對(duì)政府職能和行為進(jìn)行清晰有效地界定、約束和監(jiān)督。在考核過(guò)程中，評(píng)估主體要多元化，要適當(dāng)增加實(shí)績(jī)考核、民主測(cè)評(píng)和群眾滿意度等指標(biāo)的比重，采取定量考核與定性考核相結(jié)合的辦法。

參考文獻(xiàn)：

[1]張洪武.政府提供公共產(chǎn)品的有效性選擇[J].黨政干部學(xué)刊，2010，（5）：50.

[2]張康之，李傳軍.變革時(shí)代中的公共管理[J].行政論壇，2010，（2）：10.

[3]〔美〕唐納德·凱特爾.權(quán)力共享：公共治理與私人市場(chǎng)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2009：19-20.

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