事業單位的分類規劃

高紅

摘 要： 隨著前期經營自主權的下放，現有事業單位的價值目標已分化為經濟價值、多元的社會價值和政治價值三大類。根據相關的組織理論，社會組織的分化與分工在很大程度上取決于各種運行機制在相互協作中的彼此融合。在剝離和部分剝離追求經濟價值和政治價值組織的基礎上，事業單位應轉換為由政府創立或主辦，主要利用社會資源和社會機制，或同時運用社會機制和國家機制，或主要使用公共資源和國家機制提供公共物品的公立機構。

關鍵詞： 事業單位； 分類改革； 價值目標； 組織功能

中圖分類號： F294.1文獻標識碼：A 文章編號： 1673-9973(2012)03-0050-04

Classification Plan of the Institutions

——Based on the Perspective ofOrganizational Function Differentiation

GAO Hong

(School of Government, Heilongjiang University, Harbin 150080, China)

Abstract: With the pre-operational decentralization of autonomy, the values of the target of the existing institutions have been divided into three categories: economic value, social diversity and political value. However, according to relevant organization theory, the differentiation and division of labor of social structure depend largely on the mutual cooperation and fusion of all kinds of operating mechanisms. Therefore, the author believes that, based on the institutions whose economic and political values are stripped or partially stripped, they should be converted to public institutions which are founded or sponsored by the government, mainly taking advantage of social resources and mechanisms, or taking advantage of social resources and national mechanisms, or mainly taking advantage of public resources and national mechanisms to provide public goods.

Key words: institution; classification and reform; value and goal; organizational function

一、事業單位的價值目標分化

在傳統的管理體制下事業單位主要集中在教科文體衛等領域，這為在建國初期中國社會文化領域的發展，以及人們較為廣泛地享有和使用此類產品提供了保障[1]4-7。但隨著市場經濟的發展、收入差距的拉大、社會的分層，一方面人們對社會文化產品和服務的需求日益多樣化和分層化；另一方面隨著事業單位改革的推進，教科文體衛等行業的自身發展需求日益旺盛，逐步開始提供滿足特殊人群或具有個性化特色的產品和服務。即隨著經濟的發展、科技的進步一方面傳統上由事業單位提供的產品在性質上發生了分化，另一方面人們的公共需求也發生了較大的變化。因此，事業單位分類首先要解決的問題是，根據公共物品與公共需求理論重新確定事業單位在現行市場經濟體制下的價值目標。

根據公共物品理論可以從產品性質上將物品劃分為私人物品，即能夠通過競爭性的價格機制實現排他性消費的物品，也就是完全可分的計價物品[2]32；準公共物品，即在達到互動集團的“擁擠點”之前，新增一個消費者并不會減少其他人的消費數量和品質，也就是隨著消費者的增加邊際成本遞減的物品[3]621；純公共物品，即具有消費的非排他性和非競爭性的物品，該物品的特性是同時可供多人消費，因此，阻止群體內任何人享用都是沒有效率的。另外，根據公共需求理論可以從需求類型上將需求劃分為私人需求，即以實現個體私人利益為目標的需求。一般公共需求即具有異質性的公共需求，主要包括“有益物品”，以及在物品的消費中存在著“外部效應”和“信息不對稱”等市場失靈問題的物品[4]40-42。基本公共需求即由“公平正義”、“自由平等”等價值理念要求實現的，由各國的經濟發展情況決定的，以及由法律法規明文規定應該由國家保障和滿足的需求。國家需求即為實現國家整體利益而運用強制性公共權力滿足的需求。

需要指出的是，由于在一定的條件下任何物品都是稀缺的，所以絕對的純公共物品在現代社會幾乎是不存在的。另外，因為現有的事業單位主要集中在教、科、文、體、衛等社會文化和福利產品領域，對于這類物品，一方面在一定的條件下大都可以通過競爭性的價格機制實現排他性消費，從這一點來看它應該屬于私人物品；但另一方面，對于這類物品的消費同時廣泛存在著規模經濟的效應，即在達到互動集團的“擁擠點”之前，新增一個消費者并不會減少其他人的消費數量和品質，因而從這種特性來看它又應該屬于準公共物品。在這種情況下，當這些物品被用來滿足私人需求時即被視為私人物品，當它被用來滿足公共需求時即被視為公共物品。因此，根據“產品—需求”的分類標準可以將事業單位劃分為四類：一是提供私人物品、滿足私人需求；二是提供準公共物品、滿足一般公共需求；三是提供準公共物品、滿足基本公共需求；四是提供準公共物品、滿足國家需求。其中，對于提供私人物品、滿足私人需求的事業單位適宜以獲取利潤等經濟價值為目標；對于提供準公共物品、滿足一般公共需求和基本公共需求的事業單位適宜于以多元的社會價值為目標；對于提供準公共物品、滿足國家需求的事業單位適宜于以國家的整體利益和政治價值為目標。顯然，國家事業職能的范圍應界定為提供準公共物品，滿足一般公共需求和基本公共需求以及部分國家需求上，但這并不意味著這類事業單位依然要在政府全權管控的傳統管理體制下運行。而且，即使是推向市場或回歸政府的事業單位也不一定完全適宜轉制為營利性組織或典型的行政機構。所以，有必要通過對相關組織理論的分析，根據各類事業單位所承擔的組織功能選擇相應的組織形式和運行機制。

二、事業單位的組織功能分化

就企業組織和市場機制來看：第一，企業組織按照利潤最大化原則獨立地從事生產經營活動、并承擔全部風險，這種組織形式的優勢在于可以組織大規模的生產，籌集巨額資金以及通過專業化的管理與監督提高生產效率[2]103。由于市場交易中信息成本的存在，使得專門從事信息產品生產的“市場中介”機構逐漸從傳統的企業組織中分化出來。而隨著生產技術的標準化進程、一些新型契約的推廣，以及信息化和網絡化的廣泛應用，傳統中高度一體化的企業組織形式正在逐漸被“服務外包”或合同轉讓所打破。第二，市場經濟是以市場為基礎的資源配置方式和經濟運行調節方式。市場機制是在沒有政府直接控制的條件下，以供求規律為基礎的價格機制和競爭機制，它只有在商品流通打破狹隘的空間或地域限制的情況下，即只有在社會分工、生產專業化和社會化的條件下才能達到或實現。因此，市場機制能充分發揮作用的條件是生產者為數眾多、產品的同質化，每一單個生產者都只能作為價格的接受者而不是操縱者，即市場的非壟斷化。造成市場“不完全競爭”，即市場壟斷化的根源一是出現規模經濟效益并降低成本，二是存在“進入壁壘”。第三，市場機制的局限性在于，經濟行為目標的短期化；經濟波動的周期性；在規模經濟顯著的產業市場有產生壟斷的傾向；另外，市場也無力解決外部不經濟，如環境污染、社會不公平等問題；以及無法克服高風險投資等障礙；難以規避由于信息不對稱導致的欺詐行為。

就非營利組織與社會機制來看，第一，非營利組織不以獲取利潤為目標，這意味著它收取的是市場平均價格，獲得的是市場平均利潤；收益不分配原則意味著非營利組織的盈余只能用于完成組織的基本使命，不能為所有者和管理者占有；公益性目標意味著其主要為公共利益服務，因此，各國通常會給予其一定的稅收優惠并加強公益監管。總之，非營利組織是獨立于政府之外的民間非營利機構，在產權上通常屬于社會所有的公益產權，在內部治理上享有不受政府干預的管理自主權。現代社會非營利組織通常包括追求市場平均利潤的經濟價值，多元的社會價值以及混合價值等三類組織[5]141。非營利組織的數量取決于市場經濟的發展水平，以及消費者（公民）需求的多樣性和異質性。第二，市民社會機制的核心內容是，非國家和非經濟組織或個體在志愿的基礎上，以互惠、互助或自助的方式自主供給某些人們共同需要的產品或服務[6]9。這種機制的優勢在于，在公共物品的提供中具有簡便靈活和運行成本較低的特點；社會互助和自治有助于培養公民的合作、團結以及公共精神；為公民大眾的“利益表達”和“利益集結”提供廣泛的交流平臺和溝通渠道。第三，市民社會機制的局限性在于，志愿資源和慈善捐贈缺乏穩定性和可持續性的保障[7]；市民社會機制的有效運轉需要發育相對成熟的市場經濟，又需要相對完備的政策體系和制度框架的支持和引導；在缺乏有效社會問責的情況下，難以保障非營利組織運行的公益性。第四，政府與非營利組織的合作關系包括，政府提供經費、非營利組織負責具體的服務提供；非營利組織在政府作用較為薄弱、私人市場關系發達的領域，主要依靠自己籌款提供公共物品；非營利組織代表特定利益群體要求并推進政府政策的改進。

就政府組織與國家機制來看，第一，政府組織是根據憲法和法律的規定和授權，通過管理社會公共事務或提供公共服務等方式履行國家公務的公立機構。其中，韋伯的理性官僚制建立在“政治—行政”二分的專業分工基礎之上，強調權責清晰的科層化結構、專業化的崗位設置、規范化的工作流程、專業技能的標準化以及管理的非人格化等[8]214。而20世紀80年代興起的新公共管理運動則強調適度向社會分權，大力發展社會自我服務組織；引入現代企業的管理方法、提高行政效率；以及以契約式的“服務”理念重構公務機關與公民的關系等，從而又推動了新一輪政府組織的分化與分工。例如，經合組織國家的研究表明，政府用以履行公務的組織形式包括政府部門、部門代理機構、公共行政實體和私法實體等。這些組織首先都是由政府創立和主辦、在產權上屬于國家所有的公立機構。其次，政府部門屬于典型的行政序列；部門代理機構是由政府委托或授權的“直屬機構”；公法行政實體是擁有相對獨立身份、在公法框架內自主運行的公法人，私法實體是在私法框架內自主運行的獨立法人[9]340-365。第二，國家的基本特性是政治性，政治國家的核心是公共權力，其階級統治、社會管理和社會服務職能都必須借助于公共權力才能得以實現。第三，國家也是旨在實現自身利益最大化的組織，國家的行為由成本—收益的比較來決定[10]20。因此，國家機制的局限性在于，由于受偏好表達機制和能力所限國家不能滿足所有的公共需求；對自身利益最大化的追求和缺少競爭壓力，往往導致政府開支的過度增長和官僚行為的低效率。

綜上所述，在現代社會企業組織從“功能”上可分為直接從事生產經營和提供市場中介服務的兩大類組織。在市場經濟的大背景下非營利組織在“功能”上正逐漸分化為：追求市場平均利潤的經濟價值，追求混合價值以及多元的社會價值等三大類組織。政府組織的“功能”分化情況比較復雜，既有主要在商業領域發揮作用的準公司和非商業性質的私法實體，主要在公共管理和公共服務領域發揮作用的公法行政實體，為政府部門提供支持性服務或執行專項職能的部門代理機構，以及主要履行國家主權職能的政府部門。總之，首先是科技的進步、社會的發展，推進了政府、企業與社會之間權責利的重新調整和分配；其次，這種社會權利的重新配置主要通過社會組織的分化與分工表現出來，與此相伴隨的必然是市場機制、社會機制與國家機制在某種程度上的相互融合和協作。再次，現代社會的發展和進步在很大程度上取決于，通過對各項社會制度的建構和創新，對不斷涌現的新型社會組織進行有序引導和規范化治理。事實上，正是隨著市場經濟改革的深化，以及事業單位經營自主權的下放使事業單位的組織功能發生了一系列的變化，這必然要求對其組織形式和運行機制做出相應的調整。因此，在組織功能分化的基礎上，通過對事業單位的組織形式和運行機制進行系統的再造與創新，對事業單位改革進行分類規劃就成了進一步深化事業單位分類改革的關鍵環節。

三、事業單位的改革與轉型

目前，由中編辦發布的事業單位分類改革指導意見將事業單位劃分為生產經營類、社會公益類和行政執行類等三大類。而根據各類事業單位所承擔組織功能的不同，又可以具體將生產經營類事業單位劃分為承擔生產經營功能（以獲取利潤為目標而從事生產經營、參與市場競爭的活動）和市場中介功能（通過為市場主體提供信息、評估、檢驗、仲裁等中介性服務以獲取收益的活動）的兩類組織。即追求經濟價值的生產經營A類和生產經營B類。因此，就生產經營類事業單位的改革來看：首先，承擔生產經營功能的生產經營A類事業單位，由于其以利潤最大化為目標而以獨立經濟主體的身份參與市場競爭，因此，根據“市場壟斷性”（這取決于市場中同類產品生產者的多寡，以及產品的差異性和可替代性等）和“生產技術的標準化”（這主要包括在某一行業或領域編制、發布和實施標準的過程）情況，可以分別選擇國有企業和私有企業的組織形式，并在市場機制的自由調控下運行。其中，為了避免一些特殊領域或行業的市場壟斷可能造成的對公共利益的損害，或在生產技術非標準化下出于追求規模經濟效應的目的，可以優先考慮選擇國有企業的組織形式。其次，承擔市場中介功能的生產經營B類事業單位主要包括監督市場運行、促進行業自律以及直接為市場主體的經濟活動服務等各類組織。這類組織一方面可以通過市場獲得足夠的運行經費；另一方面由于其提供的產品具有一定的外部性，所以其行為必須要受到國家法規、行業守則和職業道德的約束。因此，根據服務目標的“營利性”或“公益性”，可以選擇企業組織（以實現利潤最大化為目標，追求的是純粹的私人利益）或非營利組織（以獲得市場平均利潤為目標，推動和促進公共利益的實現是其重要的行為準則）的形式。選擇非營利組織形式的事業單位，應通過各項社會管理制度的建立和健全逐步轉換為真正意義上的非營利性民間自治機構。

根據組織功能的差異可以將社會公益類事業單位具體劃分為承擔社會公益服務功能（主要通過服務收費、政府公共采購合同和慈善捐贈自主向社會提供公共物品的活動）、一般公共服務功能（同時依靠國家財政支持和社會經費自籌，在國家限定的收費標準內通過服務收費提供公共物品的活動）和基本公共服務功能（國家公共權力和公共財政的保障下向社會免費提供公共物品的活動）的三類組織。即追求多元社會價值的社會公益C類、社會公益D類和社會公益E類。因此，就社會公益類事業單位的改革來看，首先，承擔社會公益服務功能的社會公益C類事業單位主要通過社會自籌經費滿足異質性公共需求，如公益性科研院所、社區服務中心等。國外大量存在著這種志愿性的民間公益組織，但政府通常會給予稅收優惠和一定的財政支持，并通過認證監管、過程監管和社會監督等措施來加強對此類組織的規范化管理和公益問責。因此，可以根據市場壟斷性和生產技術的標準化情況，分別選擇非營利組織（非營利性民間自治機構）或擁有相對獨立性的公法行政實體(為了實現公共利益的目標和承擔公務而創立的，具有相對獨立性、能夠獨立承擔法律責任的公法人)的組織形式。雖然二者在運行上依靠的都是社會機制，但前者在私法框架內自主運行；后者則需嚴格遵守公法框架所規定的價值目標和行為準則。其次，承擔一般公共服務功能的社會公益D類事業單位通過國家財政支持或專項補助、以及社會經費自籌滿足異質性公共需求，如高等教育、基本醫療服務等。一方面由于此類物品的投資成本和風險成本都較高，因此純粹由志愿的非營利組織提供很容易出現供給不足；另一方面由于其專業技術性要求高，因此由純粹的營利性企業來提供會由于嚴重的信息不對稱而損害消費者的利益。故而國外通常都會有許多專門的公立機構負責此類物品的提供，但這些機構一般具有獨立的法人地位和一定的經營自主權。因此，適宜的組織形式主要是公法行政實體，但根據“市場壟斷性”和“生產技術的標準化”情況，在運行上或者以社會機制為主、國家機制為輔，或者以國家機制為主、社會機制為輔。再次，承擔基本公共服務功能的社會公益E類事業單位主要在國家公共權力和財政的保障下滿足同質性（基本）公共需求，如義務教育、公共衛生防疫等專業技術性服務。因此，適宜的組織形式也應是公法行政實體，但在運行上主要以國家機制為主、社會機制為輔，并根據“市場壟斷性”和“生產技術的標準化”情況允許在管理自主權上有一定的差異。

從組織功能上可以將行政執行類事業單位具體劃分為承擔政策研究與咨詢功能(接受政府委托或指派，協助或承擔特定政策項目的調研、協商和制定，及從事政策性宣傳教育的活動)以及行政執法與監管功能(代表國家使用或運用強制性公權力實行社會或行業管理，以及保障和維護社會秩序的活動)的兩類組織。即追求政治價值和國家利益的行政執行F類和行政執行G類。就行政執行類事業單位的改革來看，首先，承擔政策研究與咨詢功能的行政執行F類事業單位主要是接受政府委托或指派，承擔政策性宣傳教育以及研究和咨詢的機構。這類組織本身既屬于社會管理的“溝通和協商機制”，又屬于聯結政府和社會的中介服務機構。所以，它一方面要代表和體現國家意志和公共需求（政治性），另一方面又針對特定人群提供專業性服務（社會性）。因此，根據其服務目標的“政治性”或“社會性”可以選擇具有相對獨立性的公法行政實體（主要面向社會提供服務），或隸屬于政府、并接受政府委托或代理提供專業研究和決策咨詢服務的部門代理機構（不能對外提供營利性服務）；前者的運行在依靠國家機制的同時將日益依賴社會機制，后者的運行主要依靠國家機制。行政執行G類事業單位承擔的主要是運用國家強制性公權力履行社會或行業管理的職能。但一方面隨著科學技術的不斷進步，一些傳統的社會或行業管理能夠通過模式化、標準化的行政管理方式獲得有效執行。另一方面，現代社會的進步也極大地提升了對公共事務管理水平專業化、精細化，以及針對公共問題和公共事務的不斷涌現更具靈活性、多樣性和快速反應性的要求。因此，可根據工作任務的“常規化”或“專業性”分別選擇政府部門、部門代理（政府直屬）機構或公法行政實體的組織形式。其中，政府部門的運行依靠的是國家機制；公法行政實體和部門代理機構在以國家機制為主的同時可以適當引入社會機制，但要實行嚴格的價格管控和收支兩條線管理。

綜上所述，對于事業單位分類改革來說，生產經營A類和部分生產經營B類事業單位應轉換為營利性的企業組織，直接參與市場競爭；部分生產經營B類和部分社會公益C類事業單位應轉換為非營利的民間自治機構，主要為市場經濟的良性運行提供輔助性或邊緣性（營利空間小、公益性較強）服務。今后，事業單位體系內保留的將主要是部分社會公益C類、社會公益D類和社會公益E類的事業單位，它們是由政府創立或主辦、主要利用社會資源和社會機制，或同時運用社會機制和國家機制，或主要使用公共資源和國家機制提供公共物品的公立機構。另外，提供社會性服務的部分行政執行F類，以及工作任務的專業技術性要求較高的部分行政執行G類事業單位，可以作為事業單位體系內的特例繼續保留，具體的管理辦法參照社會公益E類事業單位，但其中行使行政執法權或監管權的機構不允許接受社會捐贈。也就是說，今后保留在事業單位體系內的將主要是在“政事分開、管辦分離”基礎上，擁有獨立的公法人身份的公法行政實體。而對于提供政治性服務的部分行政執行F類，以及工作任務常規化或專業性要求不高的部分行政執行G類事業單位，適宜回歸政府機構或轉換為在政府的委托或授權下承擔某些專項職能的部門代理機構。總之，從組織功能分化的視角可以將事業單位分類改革的組織形式與運行機制轉型總結如下（詳見圖1）。可見，隨著事業單位分類改革的推進，一是要通過各項配套政策的完善培育新型市場主體（企業組織）；二是要通過建立和健全有關非營利組織的各項法律法規培育非營利的民間自治機構（非營利組織）；三是要基于科學的分類標準和分類體系，系統地建構有關“事業單位”管理的各項法律法規，使其真正轉換為擁有相對獨立性的“公法行政實體”；四是通過進一步推進行政改革，加強在政府授權或委托下承擔行政公務而又不具備獨立法人身份的“部門代理機構”的規范化治理。

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[責任編輯、校對：楊栓保]