韓俊“三農”難題

朱雪塵 修思禹

并不意外，2012年的中央一號文件依然是“三農”問題。

農民、農業、農村習慣上被稱為中國的“三農”問題，中國作為一個農業大國，千百年來，“三農”問題自始至終都是整個社會的基礎性問題。但在改革開放之后，隨著工業化和城市化的發展，中國的“三農”問題內涵已經發生根本性變化，也面臨著更多的新挑戰。

當前“三農”問題中分歧最多最大的是農民土地財產權的保護問題。它既直接影響農民工移居城市的方式，也間接制約了農地流轉和規模化經營的步伐，這也是中國城市化和現代化轉型面臨的主要挑戰。

在這樣的背景下，《英才》記者專訪了中國“三農”問題專家——國務院發展研究中心副主任韓俊，從事“三農”研究30多年的他，對“三農”問題有何建設性的解答，不妨一聽。

土地改革之難

《英才》：目前，以農用地流轉和規模經營、農村土地的非農使用、農民離鄉進城務工為代表的“三農”問題浮出水面，你怎么看待“三農”問題？

韓俊：土地是農民最基本的生產資料和維持生計根本保障，是農民家庭最重要的財產。近年來，由農村土地問題引發的群眾上訪和群體性事件有增無減。這背后反映出對農民土地財產權的保護，仍存在重大的制度性缺失。土地制度是農村的基礎性制度，事關我國農村基本經營制度的穩定，必須以保護農民土地財產權為核心，把握好改革方向，修改完善相關法規和政策。

《英才》：你認為應該如何界《《英英才才定農民的土地財產權利？

韓俊：土地承包經營權、宅基地使用權、集體土地收益分配權是法律賦予農民的合法財產權益。只有土地定權，使農民真正成為土地的主人，農民才能定心。在法律上明確界定農民的土地財產權，是完善農村土地管理制度的一項最基礎性的工作。要加快給農民頒發具有明確法律效力的土地承包經營權證書和宅基地使用權證書，讓農民清楚地知道自己的合法權益，防止以農村土地屬于集體所有為名，強占強征土地，損害農民土地財產權。

《英才》：近年來，農村承包土地流轉加快。有數據顯示：到2011年6月底，全國農村共流轉承包地2.1億畝，占家庭承包總面積的16.2%；流轉主體農戶占66.3%，合作社占13.7%，企業占9.2%。讓公司法人成為農業的經營主體，讓農民變成農業工人是我們未來的一個發展方向嗎？

韓俊：讓公司法人成為農業的經營主體，把農民變成農業工人，不是我國農業經營體制改革的方向，家庭經營現在是、將來也是我國農業最基本的經營形式。世界各國農業經營體制主要是實行自然人為基礎的家庭農業體制,公司法人農場只占很小比例。家庭經營不僅適應以手工勞動為主的傳統農業，也能適應采用先進科學技術和生產手段的現代農業。

現階段工商企業下鄉大規模直接租種農地，不符合我國人多地少、農村人口占多數的基本國情，并已經顯現或潛藏了一些經濟和社會風險。

《英才》：在農村土地流轉中存在強迫農民以土地權換市民權的現象，你有何評價？

韓俊：根據國務院發展研究中心課題組在20城市對7000多位農民工的訪談，絕大多數農民工不愿意以“雙放棄”（放棄承包地和宅基地）換取城鎮戶籍。83.6%的農民工希望保留承包地；66.7%的農民工希望保留農村宅基地和房產。

農民工現階段落戶城鎮，是否放棄承包的耕地、草地、林地和宅基地，必須完全尊重個人的意愿，不得強制或變相強制收回。

《英才》：目前對于農用地的非農轉讓價格，各方存在利益分歧，對于農用地的轉讓機制、轉讓價格，你認為應該遵循哪些基本的準則？

韓俊：我認為應該真正按照土地的市場價值對被征地農民進行補償。1999－2010年，政府土地出讓收入從514億元增加到2.9萬億元，土地出讓收入占地方財政收入的比重從1999年的9.2％提高到2010年的83.3%。2011年，土地出讓收入3萬多億元，其中用于“三農”支出還占不到5%。

地方政府土地財政收入急劇膨脹，隱含著對農民土地財產權利的嚴重侵害。要大幅縮小國家強制性征地范圍，對強制征地權獲得的“公共利益”進行明確的法律界定。土地非農化和城鎮化過程中產生的土地增值收益巨大，要大幅提高農民在土地增值收益中的分配比例。

戶籍改革之難

《英才》：中國是一個農業大國，但農業長期反哺工業，農村長期反哺城市，你怎么看待這個問題？

韓俊：國內外經驗證明：先發展工業和城市，后解決農業、農村問題，是不可取的。工業化、城鎮化深入發展中，必須同步推進農業現代化。“三化”同步發展的最大難點是解決好農民轉移就業和融入城市問題。今后一個時期，農民轉移就業和融入城市面臨的有利條件：國民經濟平穩較快增長將繼續帶動農村富余勞動力轉移就業，但勞動力將由無限供給向有限供給轉變，農村勞動力轉移就業增速逐級下降。

《英才》：對于現在被經常提及的“城市病”，你認為根源在哪里？

韓俊：2010年的人口普查初步結果顯示，人戶分離或居住地與戶口登記地不一致的農村人口高達2.2億，農村人口城鎮化的速度快于預期。有的地方甚至出現了外來人口超過本地人口的“人口倒掛”現象，如東莞市本地人口與外來人口之比為1∶3.3。

我國特殊的城市化路徑，在城鄉之間形成龐大的農民工群體，不僅城鄉二元結構沒有有效彌合，還在城市內部又形成新的二元結構。在雙二元結構格局下，農民工脫離了農村社區，卻難以融入城市社會，權益得不到有效保障，福利差距擴大，都將形成一些發展中國家流行的“城市病”。

《英才》：“城市病”發展的同時也造成社會的各種不穩定因素，政府要解決由此引發的問題似乎并不容易。

韓俊：加快城市社會管理制度改革，促進農民工融入城市，已到了一個關鍵時期，必須以基本公共服務均等化為核心，以提高農民工就業技能和質量、保障農民工合法權益、完善農民工公共服務制度和吸納農民工進城定居為重點，深化戶籍制度改革，下決心打破雙二元結構，推動農民工融入企業、子女融入學校、家庭融入社區、群體融入社會，促進農民工共享改革發展成果。

《英才》：有沒有具體的建議？

韓俊：一是加快推進城市基本公共服務由對本地戶籍人口提供向包括農民工在內的所有常住人口提供轉變。要以強化輸入地政府屬地管理責任為重點，切實保障農民工子女的教育權利，享受“同城待遇”。

二是推進戶籍管理制度改革，接納具備條件的農民工在就業地落戶定居。進一步放寬中等城市戶口遷移政策，完善落實大城市現行戶口遷移政策。戶籍制度改革的方向是逐步讓戶口與福利脫鉤，逐步消除戶籍人口與非戶籍人口之間的不平等待遇和差距。

三是加快調整產業和城鎮布局，引導農民工多渠道轉移就業，引導人口合理分布。

四是以關愛“三留守”為重點，妥善解決農民工流動就業過程中出現的社會問題。