征地補償權的合理性要求及制度安排

摘 要：因征地補償不合理引發的矛盾和沖突，已影響社會的穩定與和諧。完善城鄉平等的要素交換關系，推進征地制度改革已勢在必行。確立征地補償權受償主體的平等地位，實現其合理、足額補償的要求，必須通過一系列制度設計和安排，方能從根本上保障農民合理公正的征地補償權的實現。

關鍵詞：征地補償權；受償主體；補償原則；制度設計

中圖分類號：D922.61 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2012）03-0066-05

作者簡介：A沈衛中（1962- ），男，江蘇南通人，中共南通市委黨校副校長、副教授，主要研究方向為行政法學。

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》要求“完善城鄉平等的要素交換關系……按照節約用地、保障農民權益的要求推進征地制度改革”。征地問題不僅僅是土地權的轉移問題，而且是農民生產經營、賴以生存的物質基礎，是農民情感和心理上的依托和歸宿。眾所周知，多年來因征地補償不合理而引發的矛盾和沖突，已影響社會的穩定與和諧。如何通過制度安排，保障農民合理公正的征地補償權的實現，已是推進征地制度改革的當務之急。

一、征地補償權的受償主體——是農村集體

經濟組織或村委會還是土地承包人或使用權人

目前我國的征地補償分配制度：土地補償費被視為對集體土地所有權的補償，主要支付給農村集體經濟組織或村委會；青苗費和附著物補償費是對農作物和附著物的補償，安置補償費是對農戶土地承包經營權的補償，包括對農民就業、生活保障和福利的補償，直接支付給承包戶。這種制度安排沒有將土地承包經營權補償置于首位，沒有把被征地農民看成是實質性的、最終的受償主體，是不合理的［1］。

首先，我國集體土地所有權的主體是“虛擬”的。因為農民不僅缺少行使集體土地所有權的動機，而且缺乏行使集體土地所有權的形式和程序。在這種情況下，土地收益的直接主體是承包經營的農民，土地經營仍然是多數農民最基本的收入來源和生活保障；一旦失去土地使用權，將直接影響農民的生存權和發展權。因此，作為權利客體的土地對于用益物權人（土地承包經營戶）比所有權人（農村集體經濟組織或村委會）更為重要。這就決定了在土地權益的變更和消滅事項上，必須以土地承包經營權人的意思表示為主導，農村集體經濟組織或村委會不應該越俎代庖。［2］

其次，農村集體經濟組織或村委會是由農民個體組成的，土地承包經營權人是集體土地所有權主體的一員。農村集體經濟組織或村委會是為集體內的農民服務的，支付給農村集體經濟組織或村委會的土地補償費最終還是要為農民的利益使用。因此，農民是土地權利的實質性主體，也是最終的補償費用受益主體。

再次，土地承包經營權的權能，經過幾十年的改造不斷擴大。承包人對所承包的土地依法享有占有、使用、收益、流轉處分的權利，其物權效力在不斷強化。集體土地所有權總體上越來越表現為一種抽象、虛化的權利形態，土地承包經營權則越來越呈現為具體、實在的權利，甚至形成這樣一種趨勢，即成為可以對抗包括農村集體土地所有權人在內的一切人的權利［3］。

最后，不同性質的所有權之間的關系在法律上是平等的關系，現代國家的憲法都對不同性質的所有權采取一體保護的原則。就土地所有權而言，不管是國家所有，還是集體所有或私人所有，所有權是平等的，所有權主體的法律地位是平等的。征地是國家的公權力，國家可以基于公共利益的需要，不經權利人同意就將土地所有權轉移到國家手中，但國家不能濫用征地權，必須通過公平補償才能征地。也就是說，國家征地權受征地補償權的制約。從這個意義上講，征地人和被征地人在征地過程中應該是一種平等的協商關系，征地過程不是行政權的簡單行使，更不是以行政手段的強制性迫使被征地人無條件地服從征地決定，而是在平等談判和協商的基礎上通過權利的交換實現雙方的利益置換。鑒于目前集體經濟組織或村委會不能有效代表集體內農民利益的狀況，再加之集體經濟組織或村委會雖不是一級政府，卻事實上行使一級政府權力的現狀，談判和協商的對等主體應該是土地承包經營戶。只有在滿足絕大多數被征地農民意思表示的基礎上，國家的征地權才能得以實現。

因此，為保障農民權益，完善城鄉平等的要素交換關系，對征地補償受償主體采取個體保護的形式顯然更具合法性和合理性。

二、征地補償的范圍與費用——是“適當”

補償還是“全面”或“充分”的補償

我國《土地管理法》第四十七條規定：“征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按照被征收的耕地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍。”“征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定。被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區、直轄市規定。”“支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍。”我國《物權法》第四十二條規定：“征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益。”

比較兩部法律對征地補償范圍與費用的規定，我們不難看出，后者要求“足額補償”，前者作出的是限制性規定；后者規定的補償范圍雖然比較原則，但比前者更寬泛。筆者認為，《物權法》規定的補償范圍意味著一切與征地相關的損失都應該得到足額補償。具體說，征地補償應包括：土地所有權、土地承包經營權和租賃權的損失補償；對被征土地上從事經營活動的投資損失以及營業收入損失的補償；地上附著物，包括青苗和房屋補償；重新安置補償，包括遷移費、安家費、置業費；社會保障費用；殘余地的分割或損失補償以及征收侵害補償等［4］。

征收權、征用權是國家固有的權力，主權者都可以行使。它之所以表達于憲法，主要不是認可征收權、征用權，而是為了以根本法的形式規定征收或征用的要件，特別是規定必須補償。在人類廣泛承認私人財產的社會性之后，各國紛紛建立了對財產權的公共制約的現代財產權憲法保障制度。憲法學界一般認為：如果從橫向截面上分析，現代財產權的憲法保障制度的內容蘊含了三重結構，即：不可侵犯條款（或保障條款）、制約條款（或限制條款）和征用補償條款（損失補償條款）。其中，不可侵犯條款是基礎，它確立了現代財產權保障制度的一般前提；制約條款則旨在對財產權的保障加諸一種適當的限定；補償條款又進而對財產權的制約進行制衡，從而維護不可侵犯條款所確立的前提規范。這三層結構逐層展開、環環相扣、相輔相成，形成了深具內在張力而又相對嚴密、相對自足的復合結構。公用征收、公用征用的條款屬于其中的制約條款，是現代財產權憲法保障制度中對財產權的制約制度，它必然要求征收、征用的補償條款相伴隨。從現代財產權憲法保障制度的制度價值而言，對公用征收、公用征用的補償恰恰是對保護個人財產權的制度價值的尊重，是對作為基礎的不可侵犯條款的回應。因此，正是對被征收、征用財產的合理、充分補償調諧了公共利益和財產權的激烈沖突，使公共征收、公共征用具有合法的性質。就國家因公共利益的需要征收、征用土地而言，對被征地農民進行合理、充分的補償就成為征地的合法性基礎之一。

我國現行憲法第四個修正案規定了對土地和私有財產的征收或征用“給予補償”，較以往對補償問題缺少憲法規定的情況有巨大的進步，進一步完善了我國的財產征收、征用制度，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。但遺憾的是，修正案沒有對補償原則（完全補償、公正補償或適當補償）進行規定，任由補償降低為一般法律事項甚至是執法機關自由裁量的事項，因而不能從根本上有效保護公民的財產權利，也不能從根本上遏制對土地的胡亂征收或征用。充分、合理補償在法治發達國家是通例，法、意、美、日等國均規定“全面”或“充分”的補償原則。即使是我國香港、澳門特別行政區基本法也規定了按照相當于被征用財產時的實際價值進行補償。我國憲法沒有征收、征用補償原則的規定，不能不說是一大缺憾。在實際運作中，征收、征用補償采用的是適當補償方式，補償的標準較低，隨意性、可變性較大，對失地農民來說是極不公平、極不合理的。

特別需要指出的是，以上所說征地補償是因國家為了公共利益的需要依法對土地進行征收或征用所作的補償。現實生活中，冒公共利益之名，以經濟建設和城市發展需要，為滿足土地市場的一般需求而大肆征收農民土地，而補償標準大大低于市場價格的現象俯拾皆是。究其原因：一方面，我國憲法和法律對何為“公共利益”至今未有明確統一的界定，為規避法律的行為提供了機會。公用征收、公用征用的重要特征之一在于不需要財產權人同意而強行取得財產權。于是，公用征收、公用征用權的行使同財產權的憲法和法律保護制度遂發生激烈沖突。正由于此，西方法制史上對于公用征收、公用征用是否合憲，以及是否構成公共權力的濫用，一度成為眾說紛紜、爭論不休的重要話題。值得提及的是，正是公用征收、公用征用權的這一所謂“公共利益”之目的，不僅使公用征收、公用征用的合憲性在這場爭論中得以成立，同時也使它成為評判一項具體的公用征收、公用征用權是否合法行使的主要標準，并最終成為防止該權力濫用的一項主要措施。當前，我國“公共利益”的模糊概念，導致征地失范、征地權濫用、征地補償標準混亂，遂使大量因征地引發的矛盾和沖突成為諸多社會矛盾中最為突出、最為尖銳的問題。另一方面，農地非農建設權的限制性規定和有關“除外”規定，為濫用土地、亂占耕地打開了方便之門。《土地管理法》第63條規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但是，符合土地使用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權發生轉移的除外。”《土地管理法》第43條規定：“任何單位和個人進行建設、需要使用土地，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公共事業建設批準使用農民集體所有的土地的除外。”這些規定的本意出于國家對耕地的保護、環境生態的保護以及防止土地資源的不合理配置，無可厚非，但實際上是排除了農民的農地非農建設權的主體資格，而使各級政府，包括農村集體經濟組織，成為農地非農建設權的壟斷者。在強大的行政權力的運作下，因所謂公共利益的需要和“除外”規定，政府將大量集體所有的土地征收為國有并用于非公益性開發，而補償標準則以征用土地的原用途和征地前若干年的產值為基礎計算，從而極大地刺激了政府征地的熱情，他們以低廉的價格獲取農民的土地，然后以很高的價格轉賣給開發商。在土地收益的分配機制上，農民得到土地流轉收益必須通過集體經濟組織，集體經濟組織和地產開發商獲取土地收益則要通過政府。集體經濟組織和政府處于土地收益分配機制的關鍵環節。這樣，政府在擴張城市用地的過程中通過征收權剝奪農民的利益，集體經濟組織在其中進行交易獲取收益，農民則成為被剝奪和接受施舍的對象。因此，要從源頭上遏制違法征地損害農民權益的行為，必須消除政府不正當的利益驅動，在非公益性征地過程中，讓政府在總體用地規劃的約束下，通過“征購”的途徑支付由市場機制決定的征地成本，保證征地補償的公平和合理。

所以，“完善城鄉平等的要素交換關系……按照節約用地、保障農民權益的要求推進征地制度改革”，必須厘清公共利益的邊界，必須明確因公共利益而征地的補償原則，必須確立由市場機制決定的征地補償標準。

三、征地補償權的實現——制度設計是關鍵

目前，我國關于征收、征用土地的一般法律規定，散見于《土地管理法》、《戒嚴法》、《物權法》等法律中，或已過時，或概念混亂，或相互沖突，有必要及時立、改、廢，從總體上設計征地法律制度，以法律控制征地補償權的實現。

1.征地補償權主體的控制：補償主體與受償主體

征地權屬于國家公權力，所以其行使的主體只能是國家行政機關或法律、法規授權的組織，其他公民、法人和社會組織均無征地權。由于被征收、征用的是公民的財產權，而財產權是公民的基本權利之一，因此，法律設定行使征地權行使主體時，應持謹慎態度，對不同層級的國家行政機關行使征地權作必要的限制性規定，同時明確誰征地誰（代表國家）負責補償。對受償主體，要更加注重對土地承包經營戶的個體保護。對行使集體土地所有權的集體經濟組織或村委會進行必要的改造，使其真正成為維護農民利益的代表，而不是政府的“附庸”。

2.目的性控制：公共利益的界定

當前的征地亂象很大程度上與公共利益沒有明晰和嚴格的界定有關。一般而言，公共利益指的是涉及科學、文化、教育、醫療、交通、環境保護等社會事業和國防建設等符合絕大多數人愿望的非營利性的利益。也就是說，社會公共利益既不是某些個人的利益，也不是某些團體的利益，更不是盈利性質的利益，而是關系人們生活質量的環境、交通、醫院、學校等社會公共事業和涉及國防、搶險救災等公共安全方面的利益。鑒于征地是公權力對公民基本人權之一的財產權的限制，同時考慮到我國行政法治的現狀，立法應當根據我國的現實情況和需要，明定公共利益的具體事項。公共利益法定化和明晰化是我們的選擇。

3.責任控制：補償

合理、充分補償是征收、征用的合法性基礎之一，從這個意義上說，合理、充分的補償就成為行使征地權的征地主體的責任。我國憲法應進一步修改，明確對公用征收、公用征用“給予充分、合理的補償”原則；同時應該規定補償要按照市場價格進行充分、合理的補償，通過市場這只“無形的手”來確定被征收、征用財產的價值，從而較好地避免征收、征用權行使主體的隨意性。按照國際慣例，市場價格指的是：于估價日一物業在經適當市場推廣后，由一自愿賣方售予一無關系的自愿買方所得的最佳金額，該筆交易是基于買賣雙方均有知識、行事謹慎及沒有被壓迫的情況下進行。在具體市場價格的確定上，可以通過資產評估組織等社會中介組織進行，以保證公正性。至于那些因非公益需要，為滿足土地市場一般需求但又符合國家用地規劃和要求的征地補償，一律以市場規則為基礎，以雙方當事人的意思表示一致為前提，以土地的市場價格甚至溢于市場價格的補償實現土地權益的公平置換。

關于補償方式，征地補償權利人應有選擇權。大多數國家對征地補償除了原則上采用貨幣補償外，也采用實物補償和其他權利的補償方式。如：法國規定家庭耕地被公用征收時，征收單位應為被征收家庭的成員提供同樣的條件和設備的土地；德國基本法規定立法機關應在公平衡量公共利益與關系人利益后，決定以金錢或其他方法予以補償。其建設法規定，補償應該以金錢一次性發給，但經被征收人申請，也可以用土地或其他權利補償；日本土地法確立了以金錢補償為原則，現物補償為例外的補償方式。所謂現物補償的方式包括：代替地補償、耕地造成補償、工事代行補償、宅地造成補償，以及暫時居住補償和現物給付等；我國臺灣地區規定地價補償和遷移費原則上以現金一次性全部發給。特定情況下，可以搭發土地債券或發給土地債券、搭發實物土地債券及公營事業股票，或者依申請實行抵價地補償［5］。我國目前征地補償原則上采用金錢補償方式，其他補償方式通常為實物的產權調換、農業人口轉變為非農業人口、移民安置等。金錢補償方式以外的補償方式選擇余地不大，而有些補償方式，如“農轉非”等補償方式，在現今已經失去意義。因此，在金錢補償為原則的前提下，我國應根據國情設計更多的補償方式供選擇，以保護和滿足被征地人的權益。

4.程序控制：征地補償權實現的保障

沒有程序的公正就沒有實質的公正，這一點對于公權力強制性取得公民財產權的征收、征用而言尤為重要。建立科學的征地程序有助于控制行政機關的自由裁量權，防止權力濫用；有助于行政相對人及時了解征地的相關情況，進行申辯，表達自己的意見，維護自己的合法權益；有助于社會公眾對行政機關征收征用行為的監督。目前，我國相關法律、法規對土地征收、征用作了程序性規定。問題是，在實際運作中，程序虛置現象十分嚴重，要么選擇性適用程序，要么次序步驟顛倒胡亂適用程序，甚至不按法律規定先征地后補償，“走”程序的現象十分普遍。

參照其他國家、地區的做法，以及我國法律的現有規定，征地的程序及步驟、次序至少應包括以下幾個方面：

（1）告之程序：行政機關在形成征地意向后的法定期限內，將征地計劃通知相對人和利害關系人，并告知其有要求聽證的權利。告之程序啟動視為征地程序的開始。

（2）聽證程序：相對人和利害關系人要求聽證的，或行政機關認為需要聽證的，行政機關應當向社會公告，并舉行聽證。鑒于我國目前的情況，筆者認為應當將聽證程序規定為征地程序中的必經程序。行政機關應當于舉行聽證的七日前將舉行聽證的時間、地點通知相對人和利害關系人，必要時予以公告；聽證應當公開舉行；相對人和利害關系人認為聽證主持人與征地事項有直接利害關系的，有權申請回避；舉行聽證時，征地者必須提供征地的理由、證據，相對人和利害關系人可以提出證據，并進行申辯和質證；聽證還可以在主持人的主持下就補償數額進行談判、協商；制作聽證筆錄，并交由聽證參加人確認無誤后簽字或蓋章。

（3）財產評估程序：如果在聽證程序中，行政機關與相對人和利害關系人沒有達成補償協議，則行政機關須提請法定的財產評估組織等社會中介組織對被征收、征用的財產權的市場價格進行評估，并出具評估意見書。行政機關須嚴格按照評估意見書決定補償數額。

（4）決定程序：行政機關根據聽證筆錄和評估意見書決定是否征地，并將征地決定、補償數額、執行時間、救濟權利等以征地執行通知書的形式通知相對人和利害關系人。

（5）執行程序：按照執行通知書的期間對土地進行征收或征用，并作出補償。緊急狀態下的征地程序按照相關法律執行。

5.司法控制：救濟制度

對征地合法性的質疑、補償標準和數額的異議，以及其他相關事項不一致的意思表示，除了可以進行行政復議外，均可以提起訴訟。目前我國征地糾紛事實上不進入司法程序的做法，不能不說是司法救濟制度的一大瑕疵。只有完善司法最終解決制度，才能從根本上保證國家公用征收、公用征用土地權的實現，才能充分保證農民土地權益和其他財產權不因公權力的行使而遭到損害。

參考文獻：

［1］季金華.征地補償權若干問題探微［J］.南通審判，2010（2）.

［2］左平良.論土地承包經營權人在土地征收中的意思表示［J］.河北法學，2005（3）.

［3］高富平.土地使用權和用益物權——我國不動產物權體系研究［M］.北京：法律出版社，2001：2.

［4］毛雷爾.行政法學總論［M］.北京：法律出版社，2000：668-671.

［5］翁岳生.行政法［M］.北京：中國法制出版社，2000：1736-1738.

責任編輯：錢國華