地方政府農村土地流轉中職能探析

作者簡介：A王世崇（1975- ），男，河南信陽人，中國人民大學政治經濟學專業博士研究生，主要研究方向為社會主義經濟理論，企業社會責任，企業文化。

摘 要：地方政府在統籌農地流轉的公平與效率時頻頻職能錯位，以致于“有形之手”難以彌補市場“無形之手”的缺陷，解決公平與效率問題往往顧此失彼。如何實現地方政府職能歸位，不僅關系到農村土地流轉目標能否實現，而且關系到政府職能轉變、經濟發展方式轉變及“三農”問題的解決。透過地方政府職能錯位的種種表象，分析、梳理其背后的政治、經濟、文化等層面的根源，繼而從長、中、短期提出實現地方政府職能歸位的可行性對策。

關鍵詞：地方政府職能錯位；越位；缺位；歸位；話語權

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2012）03-0090-05

農村土地流轉是實現農業現代化、推進農村城市化進程的必然要求。但農村土地流轉過程涉及失地農民、用地企業、各級政府等相關利益者的權益再分配，從而很容易成為激化干群、城鄉、工農業之間矛盾的導火索。因此，對地方政府在農村土地流轉中的職能進行科學定位，進而以完善制度促進其職能適度發揮，保障各相關利益者公平與效率的統籌，實現農村土地持續流轉和社會和諧，就具有重要的理論和實踐意義。

一、地方政府統籌農村土地流轉公平與效率職能的錯位表現

當前地方政府在統籌農村土地流轉的公平與效率過程中普遍存在著職能錯位現象。這種職能錯位主要表現為越位和缺位兩個方面，也就是說，在農村土地流轉過程中地方政府“該管的，沒管或沒管好；不該管的，卻管得過多、過細”。地方政府的這種職能缺位決定了其統籌農地流轉公平與效率目標同現實的嚴重背離，從而導致農民上訪等諸多社會問題。

1.地方政府職能缺位，主要表現在農村土地流轉過程中地方政府之“有形的手”缺乏對市場“無形的手”及時、適度的科學引導，從而導致各相關利益主體在流轉中的公平與效率難以統籌兼顧，顧此失彼。具體地說，地方政府在農地流轉中職能缺位主要表現為：農民的權益得不到有效地保護；農地流轉后的粗放式經營；農村生態環境的惡化。

地方政府保護農地流轉中農民權益是現實必然選擇。事實上，農村土地流轉涉及的相關利益者主要有中央政府、地方政府、用地企業和農民。但是，由于各利益主體所擁有的知識、信息、地位、話語權等資源稟賦和談判能力等的不同，他們在土地流轉過程中的行為方式、利益目標、相對地位等也有極大的差異。一般來說，中央政府和地方政府集政策制訂者、社會管理者、宏觀調控者的角色于一身，發揮多種職能，面臨著以追求社會利益最大化為核心的復合的、多層次、分階段的利益目標模式和多重的行為選擇，因此，政府權力必須細化、行為路徑也要明晰以防其利益目標的泛化及行為選擇錯位。用地企業是發達生產力的代表，擁有專業的知識、完善的信息以及良好的公關能力，以追求物質利益最大化為唯一目標模式和行為準則。農民則是農地流轉中的名副其實的弱勢群體，無論在占有知識、獲得信息，還是談判維權與利益訴求等方面都處于顯著的劣勢，其合法權益很容易在農地流轉中遭受侵害，因而，需要公權力予以保護。

然而，現有土地流轉政策的制度設計卻忽略了各方利益主體的實際稟賦，尤其是模糊了地方政府應盡的服務職能而強化了經濟職能，以及忽視對農民權益的保護。這種制度設計的先天性缺陷，在實踐中必然導致地方政府在農地流轉中行政裁量權過大、任意性過強，成為其職能錯位的制度庇護。失地農民一旦意識到自身權益遭受侵害，就必然會要求討還公道，而由于法律維權的成本過大且效力不高以及對地方政府的不信任，他們只有希冀高層領導的同情。事實上，高層領導指示在現有政治體制下也確實具有最高效率。最終，失地農民上訪成為維護權益屢試不爽的法寶，解決和應對各種上訪事件也成為地方政府行政的頭等大事。這不僅浪費了地方政府的大量人力、財力，而且影響政府形象、制約了其行政職能正確發揮。因此，把保護農民利益納入農地流轉制度體制，實現政府職能的理性回歸，既是政治需要也有經濟必要，是現實的必然選擇。

農村土地流轉實踐嚴重背離了制度設計初衷。2005年3月1日施行的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》以及十七屆三中全會通過《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》都明確指出，農村土地流轉的目的是為了實現有限土地資源的優化配置、推動農業生產經營的規模化、專業化發展，提供農業集約化水平，實現農村、農業的可持續發展。然而，經過數年實踐，土地流轉越來越背離其初衷。用地企業借機囤積土地、改變流轉農地用途、農村生態惡化的事件或案例頻發，不但動搖了農民對土地流轉的信心，而且激化了干群矛盾，造成干群對立。土地撂荒現象大量存在。調節上述背離現象、克服市場負面效應正是地方政府在農村土地流轉中應該扮演的重要角色，但是地方政府應管卻“沒管”或“沒管好”，形成職能的事實缺位，導致農村土地流轉制度在實踐與目標背離下蹣跚前行。

農村生態環境的惡化，大大降低了可持續發展能力。在現有制度環境下，農村土地流轉會產生大量的財政性收入即“土地財政”收入，包括土地出讓金、土地稅、行政事業性收費等，核心是土地出讓金。按照農村土地流轉制度的最初設計，土地出讓金收入全部用于農業土地開發、生態環境恢復和保護以及促進農村和農民的可持續性發展。《土地管理法》等相關法律法規也明確規定了用于農業土地開發不低于15%的比例下線，但是對于余下近85%的份額卻并未明確具體的用途，從而為地方政府挪用這部分資金留足制度空間。地方政府實踐中無限的行政裁量權可以輕易實現將大部分土地出讓金挪作彌補財政赤字、財政消費等，而真正用來發展農業和農村的資金極其有限。農村土地流轉并沒有提高農業生產經營規模化和專業化水平，反而導致用地企業掠奪性開發，致使農村生態環境惡化、可持續發展能力大大降低。失地農民分完最后一筆流轉款后，便失去最后發展能力和發展機會，成為新時代的“無產者”即沒有勞動技能、知識、機會的人。從某種意義上說，農村土地流轉不僅不是對農業、農村發展的輸血、造血，而且是對農業和農村發展的直接抽血［2］。這種“抽血”式的農地流轉如果得不到有效地扭轉，就會導致農業與工業的發展差距進一步拉大、中國城鄉二元結構的進一步惡化、收入分配的兩極分化日益嚴重等一系列經濟社會問題，不利于維護社會和諧穩定，也不利于鞏固中國特色社會主義制度。因此，無論從政治、經濟和社會統籌發展的角度，還是從人的全面發展的高度，地方政府保護農村土地流轉中的生態環境和可持續發展能力職能的復歸，都是非常必要的。

2．地方政府在農地流轉中職能越位，主要體現在政府“有形的手”伸得太長、管得“太細”、統得“太死”，從而抑制了各流轉主體的積極性和能動性，阻礙了流轉效率的提高。具體說，地方政府在農地流轉中越位主要表現為：越過農民直接行使流轉主體的權利、“拉郎配”以及任意減免優惠農地流轉金。

地方政府直接越過農民直接行使流轉主體的權利，侵害了農民行使流轉主體的權利，不僅為地方政府的權利尋租行為提供了可乘之機，而且導致農民喪失了土地流轉的知情權和控制權，從而無法掌控流轉后的命運。從法律上看，《土地管理法》等法律法規十分明確地賦予了農民承包土地經營權的主體地位及相關權利，任何單位或個人都不得侵害。從效果上看，地方政府代行主體權利不但無助于提高農民、農業和農村可持續發展能力，而且影響了干群關系和政府形象、滋生了腐敗、增加了社會不穩定因素。事實上，如果地方政府在土地規劃、信息咨詢、法律宣傳、社會保障、就業培訓、環境保護等方面盡到應盡之責，農民還是有能力做出合理決策。總之，地方政府的這種越俎代庖行為于法無據、于理不合、于實不符，實在是費力不討好的事情。

“拉郎配”是地方政府在流轉實踐中職能越位最常見的表現之一。所謂“拉郎配”，是指地方政府為了追求政績及GDP增長憑借行政導向而違背企業和農民的自主意愿，憑借行政裁量權強拉企業、農民流轉。農村土地流轉本來是建立在市場導向基礎上的、以促進農業規模化和專業化經營、集約化發展為目的。政府的“拉郎配”違背了市場導向原則，在實踐中也難以實現農業的規模化、專業化經營的目標［3］。這種“拉郎配”事實上導致了土地流轉實踐與其目標的背離，極大地阻礙了農地流轉效率的發揮。更何況政府的“拉郎配”違背了土地流轉雙方主體的自主意愿，實際上也不可能有較好的效果。因此，無論從效率還是從實際效果看，盡快結束“拉郎配”以回歸市場導向、切實實現地方政府向服務型職能轉變都是不錯的選擇。

任意減免優惠農地流轉金等也是地方政府插手流轉過程的突出表現。地方政府出于追求GDP增長、彰顯政績、經濟利益驅使等在農地流轉實踐中實施任意減免優惠農地流轉金等辦法吸引外部企業入駐，而不考慮產業、生態、用途等其他必要因素。有些用地企業往往只是為了獲得稅費“減免”優惠而不是為了產業發展，從而誘發改變流轉農地用途、囤地而沽等負面現象。如何徹底解決當前中國農村土地流轉中的“圈地運動”，如何用健全的制度體系保障農地流轉目標的自覺實現、實現農業可持續、集約發展成為中央政府首要解決的核心問題。

二、地方政府統籌農村土地流轉公平與效率職能錯位的原因分析

地方政府與個人、企業一樣是行為理性的，在現有的正式制度和非正式制度約束下，都會趨利避害，選擇自身效用最大化的行為方式。地方政府在農村土地流轉中統籌公平與效率職能錯位的原因是多方面的、復雜的，既有政治層面的因素也有經濟因素和文化因素。

1．政治層面的因素：既有的政治體制下，普通民眾缺乏足夠的話語權，引致知情權和監督權的虛置，從而導致地方政府權力約束軟化，職能缺位或越位的選擇缺乏有效的監督和制約。

人民代表大會是既有的最高權力機關，理應對地方政府頻頻職能缺位或越位形成有效的監督制約，但是現有的選舉制度安排極大地限制了這種作用的發揮。這一點僅從代表身份結構上就可以得到很好的說明。比如，十一屆全國人大共有代表2987名。從階層結構看，工人、農民代表比例較上屆增加了近70%，但總量偏少，約占總數的10%；約2億的農民工群體也只有區區3名代表。從學歷結構看，大專以上文化程度的代表占92%以上，其中一半以上具有研究生學歷，代表精英化傾向非常顯著。這種情況在地方人大代表結構上體現更明顯。以深圳福田區四屆人大為例，在全部174名代表中，區級領導28人，占16%；其他公務人員45人，占28.5%；企業高管56人，占32.1%；工人、農民代表比例也相對偏小［4］。作為改革開放前沿的深圳尚且如此，其他地方就可想而知了。總的來說，農民代表無論是在絕對量還是相對量上都顯著偏少，而在質量上更趨于精英化，真正能夠代表絕大多數農民利益行使話語權的力量太弱。

龐大農民階層在各級權力機關的集體失聲，農民的權益訴求失去了最有效的表達渠道也失去了保障自身權益的監督制約權。失去了監督制約，行政權力的自我強化機制得以淋漓盡致地發揮，忽視和侵害農民權益也就稀松平常了。為實現效用最大化，追求GDP增長、增加財稅收入、彰顯政績、擴大城市規模等成為地方政府理性的、首要的選擇，而保護農民權益、服務社會等職能作為次要目標則必然弱化。為強化首要目標而越位，為弱化次要目標而缺位，也是理性的地方政府的必然選擇。因此，地方政府在農村土地流轉中統籌公平與效率職能頻頻越位或缺位就不難理解了。 2．經濟層面因素：既有的制度體系下，農村土地流轉帶來巨大收益是地方政府職能錯位的根本動力。政治體制改革遲緩、制度建設不健全，雖然為地方政府職能錯位提供必要的制度空間，但經濟利益驅動才是直接動因，并通過政治制度安排予以強化。

政治制度屬于上層建筑范疇，建立在一定的經濟基礎之上。目前地方政府職能錯位的制度安排是農村土地流轉所帶來的物質利益在上層建筑層面的反映，是物質利益關系在制度層面的現實表現形式。具體地說，農村土地流轉蘊含著地方政府重大的經濟利益，是地方政府當前財政收入的主要來源之一。財政收入來自土地流轉收益的主要有土地出讓金、土地增值稅、土地行政事業性收費等，其中，土地出讓金是核心部分。據財政部統計，2010年全國財政收入83080億元，較上年增長21.3%，而國土資源部統計同期全國土地成交總價款2.7萬億元，同比增加70.4%。兩項相比，2010年“土地財政”占全國財政收入的比重為33.75%。如果考慮到土地增值稅及土地行政事業性收費，“土地財政”的比重必將更大。從全國120個重點城市的監測數據看，土地出讓金收入總額為18814.4億元，同比增長50%，占地方財政收入的76.6%，遠高于上年48.8%的比重［5］。由于存在著巨大的物質利益關系，地方政府出于維護財政收入安全的現實考量進行“有所為有所不為”的職能選擇，不僅是理性的，而且是必然的。

中央對地方官員的“GDP崇拜式”的考核制度強化了地方財政對土地流轉收入的依賴，更加明確了地方政府在農地流轉中“有所為有所不為”的方向，即對于有利于增加財政收入、促進GDP增長、官員升遷的職能要積極地“為”，相反，對不利于上述目標實現的職能則有意“不為”。地方政府在積極“為”和有意“不為”之間實現自身政治前途及經濟利益的最大化，農民、農村、農業的可持續發展則一任任傳遞下去，從而淪為制約經濟社會科學發展的巨大瓶頸。

3．文化層面因素：官本位文化把官員捧為“人之龍鳳”式的精英，“無所不知，無所不能”，天生具有統治他人、享有更多利益。在官本位文化的縱容下，大小官員角色錯位以致于其控制與代表的政府職能觸角積極伸入利益豐厚的領域而下意識地忽略了本職。長期的人治傳統強化了官本位文化，轉型期法律法規不健全、不完善和監管乏力，給權力尋租、職能錯位造就了足夠的灰色空間。高企的房價致使農村土地流轉蘊含著巨大的獲利空間，自然成為各種權力尋租、職能錯位的重災區。透過農村土地流轉中地方政府職能頻頻錯位、拆遷糾紛等政治經濟亂象的背后，實質上是官本位文化的魅影。傳統人際關系的異化，致使公共權力在市場經濟條件下呈現商品化的傾向，賦予官本位文化特有的物質內涵。在中國現實社會里，“走后門”、“托關系”都隱含著相應的經濟代價，而“替人辦事”也有明碼標價，傳統的人際關系演變成不同主體掌控資源之間的交易行為，成為普遍的社會現象。在既有的政治經濟體制下，代表政府行使公共權力的官員自然掌控著更多的權力資源，如行政許可、行政自由裁量、規則制定等，一旦這些權力失去了有效的監督制約，就可以在市場交換更多的經濟利益，從而造成第三方及社會整體福利水平的下降。農村土地流轉中地方政府職能錯位，實質上就是地方政府與用地企業之間交易的結果，是傳統人際關系異化、官本位文化在實踐中的具體應用。因此，探析地方政府農地流轉中職能頻頻錯位的原因，就要深挖其背后的思想根源，才能鏟除其頑強存在的土壤，也才能持久地實現職能歸位。

三、地方政府統籌農村土地流轉公平與效率職能歸位的對策

地方政府在統籌農村土地流轉公平與效率方面發揮著十分重要作用，實現其職能歸位對有效解決農村、農業和農民問題具有重大的理論和實踐意義。實現地方政府職能歸位是一個系統工程，要通過一定的制度創新、制度保障和外部環境支撐使其自覺實現。

1．長期來看，實現地方政府職能歸位，一方面，要深化政治體制改革，積極推進農村民主進程，擴大農民的話語權，賦予農民完全的談判權；另一方面，要加大對農村的教育投入和法律宣傳，增強農民的自治能力和談判能力，更好地行使話語權和談判權。

既有的制度安排嚴重忽視了農民的話語權、限制了談判權。地方人民代表大會是各地最高權力機關，而代表結構凸顯各階層在這一權力機關的話語權。農民代表在各級地方人大代表所占比重相對較少，必然導致農民話語權缺失及官員主導代表等。話語權分配的不平衡反映在既有制度安排過度地袒護地方政府及官員的權益，為地方政府職能頻頻錯位提供了制度空間。要從根本上解決地方政府職能錯位問題，就要壓縮其存在的制度空間，用剛性制度約束地方政府職能歸位。具體地說，要改變現有的選舉制度，地方人大代表實行直接選舉制、城鄉行使同等的代表權。農民通過行使直接選舉權可以選出自己權益代言人，在人大行使農民話語權，同時，又可以有效地約束代表的行為。城鄉行使同等的代表權，可以有效增加農民代表的席位，壯大農民利益訴求的聲威，真正落實農民的談判權，從而加強對地方政府職能錯位的有效約束。

為促進農民有效地行使話語權和談判權，就要加大對農村、農民的教育投入和法制宣傳。增加教育投入，促進農民自治能力、發展能力和談判能力的不斷提高；而加大法制宣傳則可以增強農民的自治意識、權利意識和監督意識，從而增強農民對地方政府錯位行為的監督約束，為更好地行使話語權、談判權準備充分條件。

2．中期來看，要改革官員考核制度，變GDP崇拜為人類幸福指數HID崇拜；大力推行德廉教育，為地方政府職能歸位提供良好的外部環境。

目前GDP崇拜的地方官員考核制度強化了地方政府經濟增長責任而忽視了社會管理責任。只要經濟增長，就能夠一美遮百丑，即使農業農村農民問題再嚴重也不影響官員升遷。于是，政績工程等就成為地方政府工作的中心和重點，而社會保障、生態環境保護、“三農”問題解決、社會公平等就退居從屬地位，地方政府職能轉變流于形式，甚至為突出前者而不惜頻頻越位，因忽略后者而常常缺位。因此，要切實實現地方政府職能歸位，從中期來看，就必須改革現有的以GDP為核心的官員考核制度，實行以人類幸福指數HID為核心的新的考核制度，也就是說，摒棄GDP增長率，把經濟發展、政治文明、文化發展和社會文明統一納入考核指標，實現經濟增長及人與自然、社會和諧發展的統籌兼顧，從而引導地方政府把工作重心轉移到社會管理職能。為了強化以HID為核心的官員考核制度執行效力，凈化考核的外部環境，就要對廣大地方官員實施德廉教育。通過德廉教育，大力培育官員的公仆意識和服務意識，從而養成自律、廉潔、民本、民享的自覺性，從思想上根除職能錯位的根源。

3．短期來看，要細化農村土地流轉收入分配政策，強化可操作性和可執行性。

首先，厘清農村土地流轉的各稅費種目和征收環節，廢除不合理收費，統一征收地稅，從而實現土地流轉稅的陽光化。用國家稅收的強制性許可，最大化壓縮地方政府在流轉環節的裁量空間以及官員的尋租空間。同時，陽光化的稅收政策便于外部監督約束，從而實現對政府職能錯位約束的硬化。

其次，明確、細化、量化土地流轉收入的用途。“明確”既指土地流轉收入使用對象、范圍、監督、責任等方面的確定性，也指各種具體用途所占比例、預期目標及其考核指標的不可更改性。“細化”則指把監督、責任貫穿于土地流轉收入上繳、支配、使用、考核的全過程、融于各環節控制之中。“量化”是指預期目標、階段性目標及監督、考核、責任劃分等要實行量化管理。通過明確、細化和量化管理，從操作層面上最大程度消除地方政府職能錯位、尋租的可能性，確保其職能歸位實踐上的可行性。

最后，要切實保障失地農民的發展權。保障失地農民的發展權是解決“三農”問題的核心，也是促進農地流轉的根本利益所在。因此，在安排土地流轉收入用途時，要充分考慮失地農民的發展權，把農民再就業教育、生活水平提升、農村生態環境治理、農業產業化發展、糧食安全等方面綜合考慮，實現農村、農民和農業的可持續發展。

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責任編輯：黃 杰