建立健全農村土地流轉制度的思考

作者簡介：A何傳新（1967- ），男，山東泰安人，中共泰安市委黨校副教授，主要研究方向為農村經濟和農業經營管理。

摘 要：農村土地流轉是當前農村工作中的新問題。在新形勢下，通過研究和分析目前農村土地流轉中存在的問題，我們探討土地流轉的合理方式和途徑，逐步使土地流轉走向制度化、規范化。

關鍵詞：土地流轉；所有權；使用權；途徑

中圖分類號：D922.61 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2012）03-0071-03

隨著農村改革開放的不斷深入，農村土地占用和征用中暴露出的問題越來越突出。在新形勢下，如何合理配置資源，搞好土地的流轉已經成為或即將成為農村工作的熱點。為此，研究和分析目前農村土地流轉中存在的問題，探討土地流轉的合理方式，對指導我們今后的工作有著十分重要的意義。

一、目前農村集體土地使用權流轉的主要形式

隨著農村經濟的發展，城市化進程的加快，農村鄉鎮企業、農民個體私營經濟、民營經濟所占的比重越來越大，一部分農民開始走出農村，走向城市。這導致經營用地征用不足的問題，同時又使農村土地部分閑置和撂荒。因此，形成了國家、集體征用和占用土地和農村土地在農民之間使用權的流轉。其主要形式主要有：

1.農村集體組織以集體土地使用權作價入股、聯營的方式興辦鄉鎮企業；農村合作經濟組織將農民承包的土地或集體的機動地通過位置的置換，用來發展鄉鎮企業，致使集體土地的使用權轉移到鄉鎮企業。

2.因鄉鎮企業間的兼并、合并、重組和股份制改革而發生使用權人變化。隨著鄉鎮企業的體制變革，更有部分鄉鎮企業土地使用權直接轉移到個人手中。

3.因農業產業結構調整，農村土地承包經營權發生轉移。搞好產業結構調整，部分村重新調整了耕地，有的村實行獎勵政策，農民每發展一畝蔬菜可以多種幾畝耕地而不用繳納承包費，將集體的土地使用權無償地轉移給個人。

4.近郊農民的宅基地因出租、抵押、轉讓而使得使用權人發生變動。

5.農民之間的流轉。一部分農民因從事個體私營經濟而無暇從事農業生產，通過雙方協議，將自己的承包地轉讓給其他農民。

二、集體土地使用權流轉中存在的問題

1.農地所有權不明晰。表現在兩個方面：其一是集體土地所有權不明確。農村土地歸集體所有，這在我國有關法律中均有規定，但在實際執行中卻會遇到許多具體問題：農村集體有鄉、村、組三級，到底哪一級是集體土地所有權的主體并不明確。在不同的法律中集體所有權主體也很不一致：在《憲法》中被籠統定為集體所有；在《民法通則》中被界定為鄉（鎮）村兩級所有；而在《農業法》、《土地管理法》中則是鄉（鎮）、村或村內農業集體經濟組織所有。其二是農民的農地所有權不清晰。現行的農地集體所有制，其土地所有權人人有份，共同占有，但每個人的那份土地所有權到底是多少，沒有也不可能量化。現行的法律制度在確定農村集體土地所有權的權利內容的行使上有明顯的不完全性。如規定集體土地除用于農業生產或農民宅基地建設外可用于興辦鄉鎮企業或者鄉(鎮)村公共設施、公益事業。但是土地與地上建筑物分屬不同的主體，即農民集體組織將土地租賃給企業使用，而地面建筑物、構筑物由企業自建或與本村集體組織聯合修建。這就造成在產權關系上由多個法人實體共有，一旦發生經濟糾紛或因企業倒閉破產，各方利益難以得到保證。這也是農村集體土地建設用地使用權不能合理規范流轉的重要原因。

2.農民土地使用權不穩定、不完整。普遍性的行政性統一調地，使得農村土地使用權屢屢轉換，嚴重損害了土地承包經營權的穩定性，農民缺乏穩定感。現在實行農村土地使用權一定30年不變的政策，賦予了農民較長期的土地使用權，這無疑對穩定農地承包關系，調動農民生產經營的積極性起到重要作用。然而，農民長期使用權的獲得是政府“賦予”的，這種“賦予”是通過行政手段實現的，依然體現了它的行政性。這種行政性統一調地本身具有不穩定性。

目前，我國農戶的土地使用權很不完善。深化農村土地使用制度改革的核心內容是進一步完善農戶的土地使用權。目前，農戶土地使用權在諸多方面或多或少地被侵犯。有關方面或是隨意動地，無視農民的占有權；或是強行開發利用城鎮郊區的土地，而終止農民的承包合同；或是在農民收益高時強制提高承包標的額；或是隨意剝奪農民的租賃權、繼承權。農村土地金融制度也不完善，仍不允許農民以農地使用權作抵押獲得銀行貸款。在對集體土地建設用地的使用上，《土地管理法》作了如下規定：“農村集體土地所有的土地使用權，不得出讓、轉讓或出租用于非農建設，但是符合土地利用總體規劃，并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形，致使土地使用權依法轉移的除外。”這個規定的實際操作性較差。

3.農村土地管理不規范。農村土地管理處置權掌握在國家手中，國家用行政手段嚴格控制著農地所有權的流轉，農村集體不能充分行使土地的處置權。根據我國有關法律的規定，農地非農化時，農村集體組織不能直接將農地所有權和使用權出讓給非農用地建設單位，而必須先征歸國有，然后再由國家或政府將使用權轉讓給用地單位。這就是說，農村土地產權雖然屬于農村集體，但集體卻無權直接進行交易，農地轉為非農用地的過程基本上由國家靠行政手段“一手遮天”來實現。這種靠行政手段實現的農地所有權的流轉，在實踐中帶來了一系列問題：首先是利益分配不當。國家征地時的價格是不完全競爭價格，比較低；國家征地后的轉讓價格卻是市場價格，非常高。政府轉手即可獲得高額收益，作為農地產權所有者的農民卻只得小頭，而這個小頭又要由集體與農民來分，這顯然是分配不公。其次是操作成本高。再次是土地利用不合理現象較為嚴重。有的征地并非是真正為了“公共目的”的需要，造成不合理用地；有的農地被征用后長期閑置，大量耕地被拋荒。

農村土地處置權掌握在少數村干部手中，而他們在行使權力時隨意性較大。有的村鎮隨意買賣土地，過多留機動地；有的村鎮規劃不合理，出現大量空殼村，從事二、三產業的農民進城后土地撂荒。鄉鎮企業一旦經營不善，停產倒閉后，因債權債務關系使集體經濟組織難以收回出租的土地，或收回后又難以及時出租等，這又造成建設用地閑置，存量土地不能有效利用。

城市建設無限制占地，招商引資隨意送地，各類園區、開發區大量圈地，造成管理混亂。據全國非農業建設用地清查，截至2002年底全國各類開發區達2586多個，有一半以上是盲目建設的，占地3.6萬平方公里，相當于一個臺灣省；據2003年底清理各類開發區時調查，全國共有開發區8699個，全國征而未用的閑置土地達11.6萬公頃。一方面是大規模征地，一方面則是農民權益得不到保護，征地補償過低，且層層截留，農民失地失業、失去社會保障。從政策上看，征地補償執行標準沒有考慮農業產出逐年增加因素，也沒有考慮物價因素，更沒有考慮今后土地升值因素。

4.農民的土地收益權受到侵害。各級政府與農村集體以各種名義隨意分享土地收益，侵害了農民的土地收益權。一方面土地產品必須首先完成國家的征、派購任務，然后才能用于自身的收益分配。由于征、派購的價格低于市場價格，農民的收益自然受到損害。另一方面，村鎮往往不顧土地承包合同的限定，隨意變更合同條款，任意加收承包費，損害了農民的利益，加重了農民負擔。特別是對于機動地、荒山荒灘的承包，如出現收益高、效益好的現象，村集體就會以種種名目撕毀合同，或減少承包期限，或增加承包費用，迫使農民收益減少。由于集體土地不能直接參與市場經營活動，如房地產開發，農村集體組織就喪失了這部分土地收益。由于受到市場機制的調節和政府征地資金的限制，對農民的就業安置以及對農村集體經濟組織的財產補償也難以從根本上解決農民失去土地后的經濟來源和基本生活保障。此外，由于國家征地的強制性，集體土地所有者在如何處分自己土地時缺乏地位。

三、對農村集體土地使用權流轉的思考

1.在法律和制度方面進行創新。農村集體土地所有權的不完全性從根本上講是國家意志在立法上的表現；它體現了國家對土地資源以及土地市場的壟斷。但壟斷是不宜于市場經濟發展的，因此，在當前社會主義市場經濟條件下，應在法律上重新確立集體土地在各項權利上的內容和賦予其更完善的權利行使能力，在倡導國家在土地市場占主導地位的同時，將集體土地使用權納入有形的土地市場。這些都有待于在法律規范、政策制度方面進行創新。

2.科學界定農村集體土地所有權主體，在此基礎上建立嚴謹的組織結構和明晰具體的產權形態、完善的收益分配制度。這是推行農村集體土地“資產化、產業化”政策的前提，是農村集體土地有償使用、合理流轉的前提。

3.在穩定土地承包關系的基礎上建立健全土地流轉制度。長期穩定土地承包關系，并不意味著絕對不變，還要在穩定土地承包關系的前提下，根據資源優化配置的要求，進行土地承包經營權流轉。新的《農村土地承包法》于2002年頒布，其中明確規定：通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓，或以其他方式流轉；同時，要求按照“明確所有權，穩定承包權，搞活使用權”和“依法、自愿、有償”的原則，實行土地使用權的有償轉讓。根據土地承包法的規定和要求，（一）應該按照土地承包法規定的原則和程序進行規范的流轉。承包期內發包方不得單方面解除承包合同，不得借少數服從多數強迫承包方放棄或變更土地承包經營權。土地承包經營權流轉的主體是承包方，而不是發包方或其他組織。承包方有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉和流轉的方式；（二）要尊重農民的自主權。土地是農民的命根子，承包方是否真正愿意放棄經營土地，這是進行流轉的前提。土地是否流轉，流轉采取哪種形式，應由農民自主決定。要鼓勵農民按照市場經濟的原則與接包人進行談判協商，集體在流轉中只起中介、服務的作用。（三）土地承包經營權流轉應當是有償的。農戶的土地收益包括承包土地直接經營的收益，也包括流轉土地的收益，土地流轉的轉包費、轉讓費、租金等，應由農戶與受讓方或承租方協商確定，流轉收益歸農戶所有，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳。

4.對農村集體土地推行“資產化、產業化”制度，實行“公司化、企業化”管理模式。對集體土地實行資產化、企業化，有利于壯大農村集體經濟實力，有利于緩解因征地拆遷帶來的社會矛盾和社會問題，可使農民的現實利益和長遠利益獲得保障，從而能從根本上給農村經濟組織和廣大農民相對穩定的保障。

5.逐步發展適度規模經營。為實現農業現代化的目標，土地流轉的方向就是要實行集約經營，逐步發展適度規模經營。自20世紀90年代初期，國家雖有提倡，但經過了幾起幾落。有時為了強調家庭承包責任制，就忽視了土地適度規模經營，其實這兩者并不矛盾。穩定承包責任制是基礎，在此基礎上，實行土地流轉，發展適度規模經營是下一步發展的方向。土地規模經營，要同農村工業化、城鎮化水平相適應，同農村勞動力轉移相同步，不能脫離當地經濟社會發展水平，超越條件強行推進，盲目追求規模擴大。強制推進生產規模的擴大，勢必會造成部分農村勞動力失去土地。

6.積極推進農村剩余勞動力轉移，為土地流轉提供條件。積極發展鄉鎮企業，擴大就業人員；積極推進農業產業化，提高效率，吸收剩余勞動力；推進小城鎮建設步伐，大力發展二、三產業；降低城市門檻，鼓勵農民進城；鼓勵農民向國外流動。

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責任編輯：錢國華