國家審計“免疫系統”功能的實效問題

肖瑞利

【摘要】 目前我國國家審計“免疫系統”功能的實現面臨一系列的問題。只有改革國家審計體制模式，強化國家審計的獨立性，創新審計方法，加強審計隊伍的建設，推行審計結果公開制度，才能實現我國國家審計的預警、發現和抵御功能。

【關鍵詞】 國家審計； 免疫系統； 功能； 實效問題

當今世界處于全球化的大環境中，經濟對國際關系的影響越來越明顯，國家安全尤其是經濟安全的問題越來越突出。國家必須應對全球化的挑戰，維護和保障本國的經濟安全，國家審計作為國家政治體系中的“免疫系統”，對保障國家安全有著不可估量的作用。而國家審計能夠在多大程度上維護國家安全、保障國家利益，取決于其功能的實現程度， 我國國家審計“免疫系統”功能的實現就面臨一系列的問題。

一、國家審計“免疫系統”的功能

人體免疫系統由特殊的細胞、組織、器官組成，是一個抵抗外部侵襲的攻防體系，它通過識別和探測入侵者或病原體，然后有效消滅和殺死有害入侵者來實現對外部物質和病原體的有效控制，為人體各項機理的正常工作提供保障。在“免疫系統”論下，我國國家審計的功能主要包括預警功能、發現功能和抵御功能。

預警功能。國家審計應該能夠最早地感受到違法違規、貪污腐敗、鋪張浪費等現象侵蝕經濟社會的風險，分析其可能對系統總體產生危害的苗頭性、傾向性問題，及時發出預警，及時建議政府部門采取行之有效的預防控制措施，消除風險隱患，從而保證經濟社會系統的正常運行。多年以來，美國國家審計署就通過評估美國政府的項目、服務和活動，為決策者和公眾在面臨政府所開展的一些高風險項目以及在國家面臨各項挑戰時，提供了預警。

發現功能。國家審計應該加強對重大宏觀政策落實情況的跟蹤審計，有效促進國家宏觀政策的貫徹落實，促進政府的行政效能；及時發現、反映宏觀政策落實中出現的新情況、新問題，推進相關政策措施的完善，更好地發揮出宏觀政策的導向作用。

防御功能。國家審計不僅要揭露經濟領域的違法違規和效益問題，更要想方設法幫助解決問題，抵御各種風險的發生和擴大，積極在體制機制和制度層面發揮建設性作用。國家審計應該透過審計中發現的問題去分析和揭示體制、機制、制度方面存在的漏洞和缺陷，有針對性地提出審計的對策和建議，從源頭上規范經濟社會運行行為，督促有關方面彌補漏洞，完善法規制度，更好地幫助政府履行公共受托責任，改善政府機構的核心工作程序，推行廣泛的政府管理改革，改善對公眾和納稅人的服務，為政府修訂法令提供及時、準確和有用的信息，從根本上抵御類似問題的再次發生。建設性是國家審計發揮“免疫系統”功能的高層次要求，是國家審計發揮其功能實現螺旋式上升的關鍵一環。

二、影響國家審計免疫系統功能實效的因素

（一）審計缺乏獨立性

審計的獨立性是國家審計客觀、公正和有效的基礎，決定國家審計的成敗。就我國現行的審計管理體制而言，各級審計機關作為同級政府的一個行政職能部門，其實施的審計實質上就是政府委托審計，相當于政府“自己審自己”，有些審計機關還需要向較低級別的政府領導報告工作，各級審計機關在人事、財力上還需依賴于地方同級政府，同級政府的財政部門負責審計機關的經費預算審批和支出審查。因此我國國家審計在組織結構、權責地位和經費等方面均缺乏獨立性。目前行政干預、社會壓力、審計資源短缺、被審計單位的阻力、尋租等都在不同程度上損害了國家審計的獨立性。

（二）我國現行的審計體制有缺陷

目前我國實行國家審計署主管全國的審計工作，縣級以上審計機關對本級人民政府和上一級審計機關負責并報告工作的“雙重領導”的管理體制。同時，我國軍隊內部單設審計署，由中央軍委自管，不受國家審計署的牽制。這種典型的行政型審計體制，嚴重影響審計機關的獨立性，審計透明度低，審計結果公告制度不夠完善，尤其是地方審計機關審計報告的透明度更低，同時審計處理與執行難度大，這些因素都在不同程度上制約著國家審計的發展。

（三）缺乏系統的審計理論和方法

我國尚沒有建立和完善國家審計規范的操作程序、科學的技術方法、恰當的評價指標體系、完善的質量控制體系和審計準則體系；審計的對象過于單一，范圍較狹窄，內容較簡單，技術方法較落后，重視微觀經濟領域的審計和財務成果的分析，缺乏在宏觀角度上對經濟活動較深入廣泛的評價。

（四）審計人員結構和素質不能完全滿足高質量審計的需求

由于國家審計的范圍較廣，內容多樣，對象千差萬別，對審計人員的要求很高，因此，國家審計人員必須掌握經濟學、管理學、工程學、心理學、計算機等方面的知識，而我國現有的國家審計人員絕大多數都是審計、會計及相關專業出身，人員結構極不合理。同時，現有人員的素質也參差不齊，所掌握的知識局限較大，知識更新慢，對審計、會計之外的知識知之甚少。從人員的整體結構和素質上說，國家現有審計人員尚不能滿足審計的需求。

三、增強國家審計免疫系統的實效出路

（一）改革國家審計體制模式

我國國家審計的行政模式已經極其不適應國家審計免疫系統功能的實現，應該盡早探索一條適合我們的路子。美國立法模式下國家審計署取得的一系列顯著成果值得我們學習和認真研究。我國國家審計的行政模式能否成功過渡為立法模式，還有待各有關部門進一步努力。問題的關鍵在于如何充分保障國家審計的獨立性，使審計工作在不受干擾的情況下客觀有效地進行，保證審計結果及相關信息的公正和透明。應該成立一個獨立的權力機關，將軍隊審計署的權力收回，改變審計機關的“雙重領導”關系，實行全國審計系統垂直領導統一管理的模式，這樣就可以在一定程度上保障審計機關的獨立性和權威性。

（二）強化國家審計的獨立性

隨著我國國家審計體制模式的改革，國家審計的三方關系應該明確為：審計機關受各級人大的委托依法審計政府，審計結束后向人大報告工作。獨立性要求審計機關及其人員必須獨立于被審計單位，必須擁有充分的編制審計計劃、在審計過程中收集和整理審計證據以及在審計報告中披露問題的權力，審計機關必須能夠直接同立法機構進行溝通，在立法機構的幫助下，將審計中發現的問題以及相應完善的建議予以處理和落實。只有充分賦予并保障審計機關的獨立性，國家審計“免疫系統”的功能才能得以充分的發揮。

（三）創新審計方法

1.提前介入，將審計監督的“關口”前移

我國國家審計的滯后性是顯而易見的，這種滯后性放任了各種不合理的滋生，而審計提前介入則是“未雨綢繆，防患于未然”，比如在政府部門編制預算和計劃的同時，做好解釋指導和了解工作，當發現其中的不合理現象時及時提出改善的方案和辦法；或者在政府部門編制預算和計劃尚未批準之前先由審計部門評估其合理和有效性，并及時提出改進措施。審計機關通過與被審計單位建立聯系制度，將審計監督的“關口”前移，利用專業技術優勢對被審計單位的內部控制、管理漏洞和潛在的風險進行評估，盡早發現其可能發生的違規違紀問題，提前預防，更好地發揮其風險預警、防范及化解的作用。

2.有預見性地安排審計工作，提高審計方案的科學性

國家的政策是有連續性的，而且在不同的經濟發展階段會有不同的中心，因而審計應該做到圍繞中心，考慮影響國計民生的重要因素，選準審計重點，及時跟進，并緊扣社會熱點、難點問題來安排審計工作。比如目前圍繞民生問題，對“三農”、教育、社保、醫療、衛生、住房等專項資金和工程項目，利用以前積累的審計經驗，估計這些項目可能出現問題的環節和現象，有針對性地安排恰當的審計程序和科學的審計方法，提高審計方案的科學性，改變以往將審計工作重心放在審計的實施階段的做法，做好審計的前期準備階段的工作，周密規劃、合理配置審計資源。

3.全程控制風險

孫靜華等（2010）指出連續審計模式可以滿足國家審計免疫系統對于經濟運行全面、實時、連續監控的需要。在此我們可以借鑒美國審計署的做法。美國審計署在發布高風險系列時，往往會先指出以往高風險領域的治理情況，并為下期的風險管理提出建議，起到事中風險控制的作用；對政府各部門風險控制取得的進步進行評價，起到事后風險評價的作用。我國國家審計應進一步加強事前、事中、事后與行政部門、被審計單位在財務管理、內控建設方面的合作，擴大與外部社會審計行業等專業組織的交流，提供高質量的審計服務。

（四）加強審計隊伍的建設

審計人員是審計“免疫系統”的“細胞”，也是發揮審計“免疫系統”作用的重要力量。維護國家安全，是我國國家審計面臨的一個新課題，國家審計的功能發揮得如何，在很大程度上取決于審計人員素質的高低和結構的合理性。針對我國國家審計人員的現狀，應當提高國家審計人員專業的多樣性、結構的多元化、配置的復合性。美國審計署的工作之所以卓有成效，其重要原因之一就是審計人員的構成。目前，美國審計署的工作人員中，除了不足5%的會計審計人員之外，律師、工程師、經濟師、精算師、宏觀經濟管理、公共政策、衛生保健、數學、信息技術等多方面的專家，占到85%左右，這些不同專業的人才在各自的工作崗位上發揮著越來越重要的作用，很好地滿足了審計內容的拓展和高質量的審計需求。因此，我們應該學習發達國家開展國家審計的先進經驗，采取多形式、多層次、多樣化的方式，加強對現有審計人員的培訓，并借助外部力量，吸收一批其他專業的人才，優化審計人員結構，建立一支高素質復合型的審計專業隊伍。

（五）推行審計結果公開制度

為了建設社會主義民主法制的客觀需要，為了更好地履行國家審計機關的職責，給廣大納稅人一個負責任的交代，應當將政府財政資金的運用置于人民群眾的監督之下，這就需要推行審計結果公開制度。通過推行審計結果公開制度，提高審計工作的質量、水平及透明度，擴大審計成果公開的范圍，增強審計監督效果，建立社會監督、輿論監督機制，充分發揮國家審計的監督作用。

國家審計作為國家的“免疫系統”，要真正發揮其功能作用還有很長的路要走。通過改革審計體制，建立有效的實施機制，使國家審計更早地感受風險，更準確地發現問題，站在宏觀的角度上系統地分析和評價問題，提出切實可行的建設性建議，從而維護國家經濟安全，服務社會經濟全面協調可持續地發展。●

【參考文獻】

[1] 孟焰，張軍.論國家審計“免疫系統”實施機制[J].中央財經大學學報，2010（5）.

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